Introduction

Même en temps normal, une série de contraintes économiques, sociales et institutionnelles se conjuguent pour freiner les efforts de changements politiques rapides. La pandémie de coronavirus marque toutefois un moment particulièrement critique. De tels épisodes historiques sont si rares qu’ils nous confrontent à une réalité qui semblait jusque-là inenvisageable. Et la situation qu’ils provoquent est d’autant plus « critique » qu’elle oblige à prendre des décisions aux conséquences parfois très durables.

Il n’est donc pas étonnant qu’au Canada comme à l’étranger, groupes de réflexion, chercheurs et esprits novateurs s’emparent de la question. Tandis que les gouvernements se focalisent sur les mesures d’urgence susceptibles d’endiguer un virus aussi contagieux et d’en atténuer les répercussions économiques et sociales, d’autres peuvent ainsi formuler des propositions inédites en vue d’une reprise post-pandémie à long terme.

Ces propositions traiteront notamment des risques liés à la pandémie et de la nécessité de renforcer les moyens d’action en santé publique et en soins de longue durée. Mais un débat plus vaste s’est amorcé sur l’importance de saisir cette occasion pour affronter une série d’enjeux aussi fondamentaux qu’interdépendants, du réchauffement climatique aux inégalités économiques en passant par la marginalisation systémique des groupes vulnérables. Des enjeux qui font la manchette depuis déjà un certain temps mais que la pandémie a fait ressortir avec plus d’acuité. Le passé nous enseigne que les « moments critiques » peuvent engendrer des changements de fond, mais uniquement en présence de certaines conditions préalables. Au Canada, les grands tournants politiques ont bénéficié de la rencontre de trois conditions clés : leadership transformateur, fédéralisme collaboratif et approche à plusieurs volets dont les objectifs généraux et les instruments concrets se renforcent mutuellement.

Fédéralisme résilient

Les systèmes fédéraux sont souvent vantés pour leur résilience. Leur architecture institutionnelle semble mieux adaptée au règlement des défis externes, surtout en comparaison aux États unitaires et centralisés. Mais dans plusieurs fédérations, le processus d’élaboration des politiques ne confirme pas cette assertion. En Allemagne, par exemple, on reproche souvent au fédéralisme de nuire au lancement de grands projets en provoquant des impasses ou des compromis qui les privent d’intérêt. Ailleurs, comme au Canada, on l’accuse de favoriser des changements unilatéraux et imprévisibles qui empêchent de traiter globalement les grands enjeux.

Une fédération résiliente doit éviter ces deux syndromes d’une gouvernance fédérale. On entend souvent par résilience la capacité d’un organisme d’évoluer dynamiquement en présence de chocs et de tensions, mais aussi des signes précurseurs de nouveaux problèmes. Ce qui suppose de maintenir équilibre et continuité d’action tout en allant de l’avant avec des changements adaptatifs. L’adoption de politiques transformatrices se heurte à deux défis. Le premier consiste à lancer de vastes changements qui imprimeront une nouvelle orientation à une trajectoire établie (comme le passage d’une économie fondée sur les combustibles fossiles à une économie faible en carbone). Le second à consolider ces changements par un processus évolutif qui préviendra tout retour en arrière. Pour ce faire, il faut constamment modifier les politiques publiques et mener les réformes procédurales qui permettront à la structure de gouvernance de pérenniser ces changements. Deux défis qu’une fédération vraiment résiliente est en mesure de relever.

Mais si l’architecture du fédéralisme canadien favorise l’innovation aux deux niveaux fédéral et provincial, elle se prête difficilement à la consolidation et au maintien de nouvelles trajectoires. Pour accroître sa résilience, la fédération doit donc développer des capacités de gouvernance lui permettant d’accompagner, de contrôler et de renforcer les réorientations paradigmatiques^[1].

Moments critiques et changements transformateurs au Canada

Le Canada a vu la formation, le renforcement puis le démantèlement partiel de trois grands programmes d’action paradigmatiques. Le premier, appelé Politique nationale, est instauré après l’élection de 1898 par la coalition libérale-conservatrice dirigée par sir John A. Macdonald et repose sur trois éléments : protection tarifaire, construction ferroviaire et immigration. Le deuxième, parfois appelé Seconde Politique nationale au Canada anglais, fait suite à la Grande Dépression puis à la Seconde Guerre mondiale et engage le pays sur la voie du libre-échange international et de l’État-providence keynésien. Le troisième apparaît au début des années 1980 avec la résurgence de politiques résolument axées sur le marché, décidées par le gouvernement progressiste-conservateur de Brian Mulroney puis renforcées dans les décennies suivantes aux deux niveaux fédéral et provincial.

L’Accord de libre-échange Canada-États-Unis de 1989 puis l’Accord de libre-échange nord-américain de 1994 ont ancré à grande échelle les schémas de libéralisation du commerce. Dès lors, les priorités de l’infrastructure macroéconomique, de l’industrie et des politiques sociales seront réorientées vers l’austérité budgétaire, la privatisation et la déréglementation. Le gouvernement Mulroney démantèle ou abolit d’importantes politiques des libéraux de Pierre Elliott Trudeau, inspirées de l’interventionnisme keynésien de l’après-guerre. Les changements les plus notables furent ceux apportés à l’Agence d’examen de l’investissement étranger et au Programme énergétique national.

La crise financière de 2007-2008 n’a ensuite entraîné aucune réorientation paradigmatique, mais elle a révélé la vulnérabilité de ce programme d’action axé sur le marché.  Les paramètres d’une profonde transformation diffèrent aujourd’hui en raison des facteurs suivants : chute historique des prix du pétrole, effets croissants des ­changements climatiques (comme les feux de forêt et les inondations), mouvement de désinvestissement des énergies fossiles et rentabilité accrue des énergies renouvelables. Parce qu’elle ébranle l’ordre actuel, la pandémie pourrait ainsi mener à une nouvelle politique nationale^[2]. Mais si les moments critiques peuvent aplanir les obstacles qui entravent habituellement l’action politique, ils ne peuvent en eux-mêmes créer une dynamique transformatrice. Pour pérenniser une vaste réorientation et parer à de brusques revirements, trois autres conditions jouent un rôle crucial dans le cadre du fédéralisme canadien : leadership transformateur, fédéralisme collaboratif et approche à plusieurs volets.

Leadership transformateur

Selon Stephen Skowronek, politologue de l’Université Yale, le leadership transformateur (reconstructive leadership) est l’un des quatre archétypes de leadership de l’histoire politique américaine^[3]. Chacun incarne un type de réaction à l’état du système hérité par le nouveau pouvoir. L’« état » du système désigne sa stabilité ou sa vulnérabilité, la « réaction » indique si le président soutient ou récuse son orientation. Deux présidents transformateurs, Franklin D. Roosevelt et Ronald Reagan, ont pris le pouvoir alors que l’ordre politique était jugé en crise, et tous deux étaient prêts à réorienter la trajectoire du pays.

À quelques modifications près, cette théorie de Skowronek peut s’appliquer à la situation du Canada et aider à cerner d’éventuels scénarios^[4]. Car le pays a connu ses propres chefs transformateurs, provinciaux et fédéraux. Les anciens premiers ministres Tommy Douglas, de la Saskatchewan, et Jean Lesage, du Québec, ont ainsi lancé de vastes réformes politiques et institutionnelles qui ont transformé leurs provinces aux prises avec un ordre établi déliquescent. À Ottawa, Brian Mulroney a été le dernier chef transformateur, tous ses successeurs ayant exercé le pouvoir dans le sillage de son legs historique. Certains, comme le conservateur Stephen Harper, ont renforcé les principes d’une politique de marché. D’autres, comme les libéraux Jean Chrétien et Paul Martin, ont adapté leur programme à ces principes qu’ils n’avaient encore jamais défendus, optant pour une « troisième voie » visant à concilier mesures sociales de centre gauche et mesures économiques de centre droit.

En fin de cycle d’un programme d’action, quand sa finalité et ses instruments sont contestés pour leur incapacité à relever les grands défis, deux scénarios de leadership se dessinent. Les fidèles du pouvoir tenteront d’abord d’insuffler un nouvel élan à un ordre ancien ou en ruine, comme ce fut le cas de la présidence de Jimmy Carter mais aussi des dernières années au pouvoir de Pierre Elliott Trudeau, qui avait tenté de crédibiliser un ordre périmé en accentuant l’interventionnisme d’État. Mais il arrive aussi qu’un chef politique se découvre une fibre transformatrice, rejette le passé et engage des changements de fond.

Qu’en est-il de Justin Trudeau ? Son adhésion au leadership transformateur est loin d’être avérée, malgré le discours de changement qu’il a tenu en 2015. Tout leadership transformateur repose sur une conception radicalement nouvelle de l’État et de la société, comme l’illustre au Canada l’émergence du modèle keynésien dans les années 1930 et 1940, puis du néolibéralisme dans les années 1980. En fait, la nationalisation de l’oléoduc Trans Mountain rappellerait plutôt la tentative de son père de maintenir un régime en fin de course. Mais d’autres décisions qu’il a prises, comme la création du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques, dénotent une volonté transformatrice.

Fédéralisme collaboratif

Le fédéralisme unilatéral est peu propice à la consolidation des changements de fond. Pour pérenniser les programmes innovants, il est indispensable de les protéger des revers que peuvent leur infliger de futurs gouvernements nationaux ou infranationaux^[5]. Il est donc crucial de mobiliser de vastes soutiens en leur faveur tout en modifiant les perceptions cognitives des parties prenantes et du grand public. Les politologues parlent ici de « rétroaction politique positive ».

Certaines expériences transformatrices ont montré qu’il est difficile — mais pas impossible — de susciter une rétroaction positive dans les fédérations diversifiées comme le Canada. Cette dynamique doit cependant reposer sur de judicieuses décisions politiques qui facilitent la transition d’un programme d’action à l’autre. Elle dépend aussi des modalités d’application, ce qui fait de la souplesse des relations intergouvernementales la deuxième condition préalable aux changements de fond.

Les affrontements politiques fédéraux-provinciaux sur les oléoducs et la tarification du carbone pourraient faire oublier que le système canadien des relations intergouvernementales a plutôt bien fonctionné ces derniers temps. Comme l’ont montré Robert Schertzer et Mireille Paquet^[6], la réaction d’Ottawa, des provinces et des territoires à des enjeux complexes comme le logement, la traversée clandestine des frontières ou la pandémie s’est révélée étonnamment efficace. Elle est d’autant plus remarquable si on la compare à la gestion de la crise dans des fédérations comme l’Allemagne ou la Suisse, pourtant reconnues pour leur solide fédéralisme coopératif. En Allemagne, des conflits entre régions (länder) et avec le gouvernement central, apparus sitôt adoptées les mesures de confinement, se sont intensifiés en avril et mai sur la question du rythme et de l’ampleur du déconfinement. Ils ont atteint un sommet à la fin mai quand le Land de Thuringia a annoncé unilatéralement la levée de toutes les restrictions, une décision quasi sans précédent dans l’histoire des relations intergouvernementales du pays^[7]. De leur côté, les cantons suisses ont reproché au gouvernement fédéral sa « microgestion » centralisée du déconfinement amorcé en mai^[8].

Selon des études sur les relations intergouvernementales au Canada, on observe dans plusieurs secteurs de nouveaux « liens de confiance^[9] » et modes de « réciprocité^[10] » qui ne demandent qu’à être renforcés. En matière de règlement des conflits, ces avancées sont un préalable bien plus efficace que le simple marchandage. Mais il reste à étoffer les rôles de deux acteurs clés des relations intergouvernementales : les peuples autochtones et les municipalités.

Depuis 2015, Ottawa a reconnu leur importance et entrepris d’importants changements. Mais des écarts notables subsistent entre son discours de partenariat et la réalité d’une approche de gouvernance verticale. Début 2020, le retour des manifestations autochtones a révélé le chemin qu’il reste à parcourir pour mettre en œuvre une approche de nation à nation vraiment fonctionnelle. Quant à la Fédération canadienne des municipalités, elle ne détient toujours aucun rôle officiel lui permettant de participer au processus décisionnel, comme c’est le cas en Australie et dans l’Union européenne, ce qui nuit à l’intégration cohérente d’initiatives parfois inadaptées aux milieux urbains^[11].

Une approche à plusieurs volets

Comme l’écrivait récemment Bob Rae, l’ancien premier ministre de l’Ontario : « Ottawa a créé la Commission Rowell-Sirois il y a de nombreuses décennies pour gérer les conséquences de la Grande Dépression. Nul doute qu’il nous faut aujourd’hui un organisme semblable^[12]. » De fait, la Commission nationale d’emploi de 1938, puis la Commission Rowell-Sirois de 1940 avaient fourni l’expertise nécessaire au passage à un État-providence keynésien. De même, en 1984, la Commission Macdonald avait frayé la voie au programme de politiques de marché de la fin des années 1980 et de la décennie suivante.

Pour assurer leur réussite, les réorientations transformatrices doivent reposer sur une approche à plusieurs volets dont les objectifs généraux et les instruments concrets se renforcent mutuellement. Il s’agit là d’un défi stratégique et social majeur, pour des raisons à la fois pratiques et politiques. Car les changements de fond suscitent ­inévitablement conflits et incertitudes. Ils exigent de réaffecter les ressources du pouvoir à d’autres domaines et acteurs, et leurs effets varient selon les secteurs économiques. Or, l’ensemble complexe et différencié des politiques actuelles pèse plus lourd qu’à l’époque des précédentes réorientations.

Une commission d’enquête, dotée d’un vaste mandat représentatif des divers intérêts de la société canadienne, permettrait cependant d’orienter, de légitimer et de dynamiser une ample transformation. Ses travaux de recherche offriraient aux décideurs de précieuses informations et alimenteraient le débat public. Surtout, une telle commission pourrait élaborer une approche pleinement intégrée. À l’exemple des transformations passées, cette approche comprendrait des mesures innovantes qui renforcent l’industrie, les infrastructures et le tissu social tout en favorisant une transition légitime et efficace vers un nouveau programme d’action^[13]. Les politiques industrielles doivent prendre en compte les effets positifs et négatifs de l’activité économique sur la société et l’environnement. L’État devrait encourager les comportements économiques propices à la résilience et à la durabilité des collectivités. Ces politiques stimuleraient ainsi le changement dans des secteurs comme les transports, les communications ou les services bancaires en les incitant à créer les bases techniques et financières qui serviront aux interactions économiques et sociales de l’après-pandémie. Enfin, des politiques de développement social pourraient compenser les effets redistributifs des mesures transformatrices en vue d’une transition équitable et inclusive.

Conclusion

Le fédéralisme canadien concentre les pouvoirs entre les mains des dirigeants fédéraux et provinciaux, mais la relative faiblesse de ses contrepoids institutionnels permet aux gouvernements du pays d’engager des changements de fond plus aisément que dans la plupart des fédérations. Ce modèle peut toutefois entraver l’élaboration, l’application et la cohésion de programmes d’envergure. Jusqu’à présent, le Canada a su relever ces défis en combinant trois éléments : leadership transformateur, collaboration intergouvernementale et commissions d’enquête aux vastes mandats. C’est ainsi qu’il a négocié ses plus grands tournants.

Il n’est donc pas impossible d’imprimer au pays une nouvelle et ambitieuse trajectoire. En ce moment critique qui a vulnérabilisé le régime actuel d’économie de marché, les politiciens de centre gauche disposent de nombreux atouts. Il leur faut toutefois prévoir d’éventuels revers et mobiliser les capacités de gouvernance nécessaires à la pérennisation d’une réforme aussi complexe. Par définition, les moments critiques sont de courte durée. Mais la pandémie ne sera sans doute pas endiguée avant de longs mois. Nos décideurs doivent pourtant agir rapidement, alors même qu’ils recentrent leurs activités de gestion de crise sur la planification d’une reprise à long terme. Face à cette échéance inconnue, le temps leur est compté.