L’Entente entre le Canada et les États-Unis sur les tiers pays sûrs remplit-elle son rôle ?
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L’évolution du paysage migratoire canadien |
| La politique d’immigration est au cœur de l’avenir de la fédération. Cette série examine les défis récents et les possibilités, et transforme des enjeux complexes en analyses claires et utiles. |
L’Entente sur les tiers pays sûrs (ETPS) entre le Canada et les États-Unis a été signée en 2002, mise en œuvre en 2005 et élargie en 2023. À quelques exceptions près, les demandeurs d’asile voyageant par voie terrestre doivent présenter leur demande de protection en tant que réfugiés à la frontière du premier pays d’arrivée. Initialement appliquée uniquement aux points d’entrée officiels à la frontière, la règle du premier pays sûr d’arrivée de l’Entente s’applique désormais sur toute la longueur de la frontière canado-américaine.
Le principe et la condition préalable de l’ETPS sont que le Canada et les États-Unis sont tous deux des pays sûrs où les demandeurs d’asile peuvent solliciter et obtenir la protection à titre de réfugiés. Le motif du Canada pour conclure cet accord était de réduire le nombre de demandeurs d’asile pouvant atteindre son territoire et ainsi invoquer les obligations légales du pays en matière de protection des réfugiés.
L’un des effets escomptés, qui s’est manifesté sous la première administration du président américain Donald Trump, a été le détournement des demandeurs d’asile à destination du Canada des points d’entrée officiels vers des points d’entrée irréguliers et potentiellement dangereux ailleurs le long de la frontière (principalement via le chemin Roxham). Cela a servi de justification à l’extension de l’ETPS sur toute la longueur de la frontière en 2023. L’effet de cette extension, que le gouvernement avait anticipé dans sa propre analyse, a été de rendre le passage de la frontière plus dangereux et de pousser les demandeurs d’asile entre les mains de passeurs.
À la suite de la réélection de Donald Trump en 2024, la menace d’entrées irrégulières et de passages clandestins a alors servi à justifier l’investissement de 1,3 milliard de dollars par Ottawa dans la militarisation de la frontière canado-américaine. La récente Loi visant à renforcer le système d’immigration et la frontière du Canada va dans le sens de l’objectif visant à empêcher les réfugiés d’obtenir une protection au Canada en imposant des exigences supplémentaires aux demandeurs d’asile.
Cette note d’information soutient que l’ETPS est conçue dans un but illégitime, celui de contourner les obligations légales du Canada envers les réfugiés, et qu’elle engendre précisément les problèmes qu’elle prétend résoudre.
Introduction
Pourquoi l’Entente sur les tiers pays sûrs (ETPS) existe-t-elle et comment sa raison d’être a-t-elle évolué au cours des deux dernières décennies ?
En 1969, le Canada a signé le Protocole de 1967 relatif au statut des réfugiés se rapportant à la Convention des Nations Unies de 1951 relative au statut des réfugiés et a intégré certains de ses éléments dans le droit canadien. Cela constituait un engagement juridiquement contraignant envers la communauté internationale selon lequel les personnes se trouvant aux frontières du Canada ou à l’intérieur de celles-ci et répondant à la définition de réfugié ne seraient pas renvoyées vers le pays qu’elles avaient fui.
Jusqu’à la fin de 2004, les gens qui arrivaient au Canada par voie terrestre, maritime ou aérienne pouvaient demander la protection de réfugié à un point d’entrée officiel ou à un bureau d’immigration au Canada. Ils n’avaient pas besoin d’entrer de manière irrégulière ou clandestine, et ils ne le faisaient donc pas.
À partir de 2005, l’ETPS a interdit les demandes de protection de réfugié à l’un des nombreux points d’entrée situés le long de la frontière canado-américaine. Les demandeurs d’asile se trouvant du côté américain et cherchant à entrer au Canada étaient renvoyés aux États-Unis, et vice versa.
La Convention des Nations unies de 1951 relative au statut des réfugiés interdit le renvoi d’un réfugié (son refoulement) vers son pays d’origine, mais ne dit rien sur le renvoi d’un demandeur d’asile vers un pays tiers qui n’est ni son pays d’origine ni son pays de destination. Cela a créé une faille pour les États souhaitant se soustraire à leurs obligations face à la Convention.
Les accords relatifs aux pays tiers sûrs, tels que l’ETPS, ont tiré parti de cette situation en autorisant l’expulsion de demandeurs d’asile vers des pays tiers, à condition que ceux-ci soient en mesure d’accorder une protection de réfugié aux personnes répondant à sa définition et qu’ils s’engagent à le faire. Dans le cadre de ces accords, un pays tiers sûr est généralement défini comme le premier pays d’arrivée parmi les parties à l’accord.
Le principe de base guidant l’ETPS est que le Canada et les États-Unis sont tous deux des pays sûrs pour demander et obtenir la protection à titre de réfugiés, qu’ils respectent tous deux les obligations pertinentes en matière de droits de la personne dans leur traitement des demandeurs d’asile et que chacun assumera la responsabilité de statuer sur la demande d’asile d’une personne qui lui est renvoyée.
L’ETPS prévoit des exceptions limitées à la règle du premier pays d’arrivée : la présence de parents proches dans le pays de destination, des raisons d’intérêt public non précisées, le statut de mineur non accompagné et une exemption des exigences en matière de visa (Gouvernement du Canada, 2023a).
Pour des raisons pragmatiques et logistiques, la première version de l’ETPS n’était pas applicable aux points d’entrée aéroportuaires ou maritimes ni entre les points d’entrée officiels le long de la frontière canado-américaine. La possibilité de demander la protection en tant que réfugié à l’arrivée au Canada, comme le prévoit la Convention des Nations Unies de 1951 relative au statut des réfugiés, reste la norme dans les aéroports et les ports maritimes.
En 2017, pendant le premier mandat de Trump, des demandeurs d’asile ont commencé à traverser de manière irrégulière (mais pas illégale) des États-Unis vers le Canada entre des points d’entrée officiels. Le principal point d’entrée était situé à proximité d’un poste de douane désaffecté entre l’État de New York et le Québec, connu sous le nom de chemin Roxham. De 2017 à 2019, près de 60 000 demandeurs d’asile y sont entrés de manière irrégulière, déclenchant une tempête médiatique, une opposition politique et des inquiétudes quant au fait que le Canada aurait « perdu le contrôle » de sa frontière (Coté-Boucher et al., 2023).
En 2020, au début de la pandémie de COVID-19, le gouvernement fédéral a invoqué la Loi sur la mise en quarantaine pour interdire tout passage « non essentiel » à la frontière canadienne, a jugé que la protection des réfugiés n’était pas essentielle et a, de fait, fermé le point de passage du chemin Roxham. Par la suite, le gouvernement de Justin Trudeau a renégocié l’ETPS avec l’administration de Joe Biden, ce qui a abouti à une révision en 2023 qui a étendu l’accord sur toute la longueur de la frontière terrestre canado-américaine, longue de près de 9 000 kilomètres.
Le projet de loi C-12, intitulé Loi visant une sécurité rigoureuse à la frontière, présenté en juin 2025, ajoute de nouveaux motifs d’inadmissibilité à l’asile afin d’empêcher davantage de personnes qui répondraient autrement à la définition de réfugié de bénéficier d’une protection au Canada. Si ce projet adopté, tout demandeur d’asile entrant au Canada depuis les États-Unis par voie terrestre, à tout moment, sera renvoyé aux États-Unis, à moins qu’il ne relève de l’une des exceptions.
Quel problème l’ETPS est-il censé résoudre ?
Le Canada est géographiquement éloigné des régions du monde d’où sont issus les réfugiés. En 2024, le Canada n’a reçu que 5,6 % des plus de 3 millions de demandes d’asile déposées dans le monde, tandis que les États-Unis en ont reçu 21,5 %.
Au fil des ans, le Canada a mis en place plusieurs initiatives visant à empêcher les personnes susceptibles de demander spontanément la protection des réfugiés d’entrer au pays (Macklin, 2005). À la fin des années 1990, environ 30 % des demandeurs d’asile présentaient leur demande à un point d’entrée à la frontière terrestre avec les États-Unis (Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration [CIMM], 2002). Les retards se sont accumulés en raison de l’insuffisance des ressources allouées au traitement de ces demandes d’asile1.
Depuis le début des années 1990, le Canada cherchait à conclure un accord avec les États-Unis, qui obligerait les demandeurs d’asile à présenter leur demande de protection dans le premier pays d’arrivée. Étant donné que le nombre de demandeurs d’asile cherchant à entrer au Canada depuis les États-Unis était bien supérieur à celui de ceux cherchant à entrer aux États-Unis depuis le Canada, cet accord aurait permis de rediriger davantage de demandeurs vers les États-Unis et moins vers le Canada. Les États-Unis ont longtemps refusé de conclure un tel accord, ne cédant que pour obtenir le consentement du Canada à leur plan d’action « Smart Border » suivant les attentats du 11 septembre 2001 (Macklin, 2005).
Après cette date, les États-Unis ont cherché à imposer au Canada un ensemble de mesures de sécurité frontalière ; en échange, le pays a obtenu l’ETPS, qu’on croyait être en mesure de réduire le nombre de demandeurs d’asile atteignant le Canada, dont l’arrivée engageait le pays à honorer ses obligations légales à leur égard (Macklin, 2005).
En 2002, des responsables du ministère de l’Immigration ont déclaré sans détour au CIMM de la Chambre des communes que : « l’Entente vise à réduire le nombre de demandes du statut de réfugié renvoyées à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié [CISR] » (CIMM, 2002, p. 6). Plus récemment, le gouvernement canadien a employé un euphémisme pour décrire la fonction de l’ETPS en le représentant comme visant à « réduire au minimum le volume inutile à la frontière » (Sécurité publique Canada, 2024), ce qui se traduit par une réduction du nombre de demandeurs d’asile.
Le désir de se soustraire à ses obligations juridiques internationales envers les réfugiés (notamment en rejetant la responsabilité sur un autre État) ne constitue pas en soi un objectif politique légitime, d’autant plus que la part du Canada dans l’accueil mondial des demandeurs d’asile est déjà très faible, tant en valeur absolue qu’en proportion.
Alors, quelles autres raisons le gouvernement avance-t-il pour refuser aux demandeurs d’asile à la frontière américaine l’accès au système canadien de protection des réfugiés ?
Partage des responsabilités
L’ETPS est souvent présentée comme un mécanisme permettant de partager la responsabilité de la protection des réfugiés entre deux États signataires de la Convention des Nations Unies de 1951 relative au statut des réfugiés. Plus de 70 % des 42,5 millions de réfugiés que compte le monde sont accueillis dans des pays à faible revenu et à revenu intermédiaire du Sud global (Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés [HCNUR], 2025b). L’Accord sur la protection des réfugiés ne prétend même pas corriger ce déséquilibre flagrant entre les pays riches, comme le Canada et ces autres États d’accueil (Milner, 2023).
La Cour suprême du Canada a accepté le partage des responsabilités dans son arrêt de 2023 confirmant la constitutionnalité de l’ETPS (Conseil canadien pour les réfugiés [CCR], 2023). Le gouvernement canadien n’a jamais expliqué en quoi la répartition des demandeurs d’asile entre le Canada et les États-Unis avant l’ETPS était inéquitable ; il est donc difficile de voir comment une règle concernant le premier pays d’arrivée permettrait de corriger un quelconque déséquilibre. La figure 1 présente le taux annuel de demandes d’asile par habitant au Canada, aux États-Unis et dans des pays comparables de l’Union européenne.
La norme qui sous-tend la règle du premier pays d’arrivée est simplement la proximité géographique : les États plus proches des régions d’où fuient les réfugiés devraient assumer une plus grande responsabilité dans l’accueil des demandeurs d’asile que les États plus éloignés. Les États-Unis ont une frontière avec le Mexique et sont plus proches que le Canada de l’Amérique centrale et de l’Amérique du Sud, d’où arrivent de nombreux demandeurs d’asile.
Par conséquent, pratiquement aucun demandeur d’asile souhaitant entrer aux États-Unis par voie terrestre n’a besoin de passer par le Canada, alors que pratiquement tous les demandeurs d’asile souhaitant entrer au Canada par voie terrestre doivent d’abord passer par les États-Unis2. Une règle du premier pays d’arrivée garantit que les États-Unis seront responsables d’un plus grand nombre de demandeurs d’asile que le Canada. Ottawa n’a pas encore expliqué pourquoi ce hasard géographique constitue un moyen équitable de répartir la responsabilité à l’égard des demandeurs d’asile.
Le principe du premier pays d’arrivée favorise également un phénomène connu sous le nom de refoulement en chaîne, dans lequel les États renvoient successivement les demandeurs d’asile vers des États plus proches de leur pays d’origine sans avoir correctement examiné leur statut de réfugié. Comme l’explique un autre note d’information à venir dans cette série (voir Macklin, 2026, à paraître), c’est précisément ce que fait l’actuelle administration Trump dans le cadre de son accord avec le Honduras.
Magasiner sa destination
Le principe du partage des responsabilités est parfois présenté comme un moyen de contraindre les demandeurs d’asile à solliciter une protection dans le premier pays sûr où ils arrivent, afin de les empêcher de rechercher ce qu’ils estiment être le meilleur endroit pour obtenir une protection. Ce raisonnement s’inscrit dans un discours plus large qui discrédite de nombreux demandeurs d’asile en les qualifiant de faux demandeurs ou d’individus abusant du système.
Bien que tous les demandeurs d’asile ne répondent pas à la définition des réfugiés donnée par l’Organisation des Nations Unies (ONU), qui est assez restrictive, les pays ne peuvent pas savoir si un demandeur d’asile est un réfugié avant qu’un processus permette de le déterminer.
Les politiques visant à exclure les demandeurs d’asile (et, par conséquent, les réfugiés) occultent souvent le fait qu’une partie de ces demandeurs exclus sont en réalité des réfugiés. La rhétorique du magasinage de destination (qu’on désigne en anglais sous le nom de forum shopping) y contribue en insinuant qu’un véritable réfugié ne serait pas sélectif quant à sa destination (Sadiqi, 2023). Ou, comme l’a dit un jour l’ancien vice-premier ministre John Manley : « Il ne s’agit pas de choisir le pays que l’on souhaite. Il s’agit d’échapper à l’oppression à laquelle on est confronté » (Macklin, 2005, p. 381).
Outre les nombreuses raisons légitimes qui pourraient pousser les demandeurs d’asile à tenter de rejoindre un endroit où ils ont le plus de chances de s’épanouir, cette crainte d’un magasinage de destination est infondée dans le contexte de l’ETPS. Les demandeurs d’asile qui choisissent de solliciter une protection aux États-Unis n’ont généralement pas besoin de transiter par le Canada, de sorte que l’ETPS ne limite pas leur capacité à choisir les États-Unis. Il ne constitue un obstacle que pour les demandeurs d’asile qui choisissent le Canada, car ils devront presque certainement passer d’abord par les États-Unis. En 2004, l’année précédant l’entrée en vigueur de l’Entente, plus de 97 % des mouvements transfrontaliers de demandeurs d’asile entre les deux pays se faisaient des États-Unis vers le Canada (Macklin, 2005).
Promouvoir une migration sûre, régulière et ordonnée
Le gouvernement fédéral définit l’ETPS comme « un instrument exhaustif pour le traitement équitable, juste et ordonné des demandes d’asile dans nos deux pays » (CIMM, 2022). Cela pourrait laisser entendre que l’Entente a remédié à un système auparavant dur, injuste et désordonné.
Mais c’est faux, comme l’a reconnu le CIMM dans son rapport de 2002 sur le projet de loi alors proposé (CIMM, 2002). Le rapport indiquait qu’« un système relativement structuré [est] maintenant utilisé aux points d’entrée canadiens, y compris aux postes frontaliers terrestres. Ainsi, tous les demandeurs sont photographiés et soumis à une prise d’empreintes digitales, et ils reçoivent des directives concernant des examens médicaux. Évidemment, ces mesures ne peuvent être prises si les gens ne se rapportent pas aux postes frontaliers ».
Le Comité a reconnu que le fait d’empêcher les demandeurs d’asile de solliciter une protection en tant que réfugiés aux points d’entrée ne les dissuaderait pas nécessairement, mais inciterait plutôt certains d’entre eux à recourir à des modes d’entrée irréguliers et dangereux. Son rapport formulait la recommandation suivante (CIMM, 2002, p. 10) :
Le Comité recommande que le processus de surveillance de la mise en œuvre de l’Entente prévoie un suivi rigoureux des questions des « mouvements irréguliers » et de l’introduction clandestine d’immigrants. Si l’Entente ne permet pas de réduire le nombre des demandes renvoyées à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié et si l’augmentation du nombre d’entrées illégales [sic] au Canada devient évidente, le gouvernement devra être disposé à exercer son pouvoir en matière de suspension ou de résiliation de l’Entente.
Le rapport a déterminé deux indicateurs permettant d’évaluer l’effet de l’ETPS : l’évolution du nombre de demandeurs d’asile admissibles à la protection au Canada et l’évolution du nombre d’entrées irrégulières.
Résultats de l’ETPS de 2005-2025
Chiffres et arriérés
Le nombre de demandeurs d’asile entrant au Canada par voie terrestre a d’abord diminué après l’entrée en vigueur de l’Entente, mais il est remonté en trois ans pour atteindre les niveaux d’avant 2005 (Arbel, 2013). Au cours de la même période, le nombre de demandes d’asile aux États-Unis a également augmenté. Il est impossible de savoir combien de ceux qui ont demandé l’asile aux États-Unis auraient demandé la protection du statut de réfugié au Canada sans l’ETPS.
Les flux de réfugiés et de demandeurs d’asile fluctuent en fonction de circonstances indépendantes de la volonté des États d’accueil. Depuis 2005, le nombre de réfugiés dans le monde est passé de 8,4 millions à 42,5 millions (HCNUR, 2006, 2025b) et le nombre annuel de demandes d’asile à l’échelle mondiale a augmenté de 668 000 à 3,1 millions (HCNUR, 2025a).
Les arriérés de demandes sont chroniques. Ils dépendent de l’adéquation entre les ressources allouées par les gouvernements et le volume de la demande en matière de traitement et de décision. Ils reflètent également les choix et les priorités politiques des gouvernements (Paquet et Boucher, 2025).
Le nombre de demandeurs d’asile dans le monde fluctue en fonction de facteurs qui échappent au contrôle de tout État de destination. Par conséquent, une politique qui justifie le refus d’accès aux demandeurs d’asile afin d’éviter ou de réduire un arriéré (tout en augmentant l’arriéré dans un autre État) est arbitraire, futile et, en fin de compte, indissociable d’une politique visant simplement à réduire le nombre global de demandeurs d’asile.
Quoi qu’il en soit, le nombre de demandeurs d’asile continue d’augmenter tant au Canada qu’aux États-Unis. À la moitié de l’année 2025, la CISR comptait environ 280 000 demandes de protection des réfugiés en attente. Environ un tiers d’entre elles (98 000) étaient « incomplètes en raison de certifications de sécurité en cours ou d’autres exigences en suspens » relevant de la compétence d’autres organismes gouvernementaux. Le délai entre le dépôt d’une demande et la décision est estimé à deux à trois ans, sauf au Québec, où il est nettement plus long. Le délai moyen de traitement à partir du moment où une demande est prête à être examinée était d’environ un an et demi (CISR, 2026; Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada [IRCC], 2026; CIMM, 2025).
Aux États-Unis, la compétence en matière de décision d’asile est répartie entre deux agences gouvernementales, qui cumulent un arriéré de plus de 3,9 millions de demandes d’asile, avec des délais d’attente d’environ 4 ans en moyenne. Les chiffres américains n’incluent pas les 1,3 million de bénéficiaires supplémentaires du Temporary Protected Status (statut de protection temporaire), qui est accordé aux ressortissants de pays désignés en raison de conflits armés, de catastrophes environnementales et d’événements similaires (American Immigration Council, 2025 ; American Immigration Council, 2026 ; Batalova, 2026 ; US Citizenship and Immigration Services, 2026 ; US Library of Congress, 2025). Si l’on tient compte de la population, l’arriéré du Canada représente 60 % de celui des États-Unis en matière d’asile.
Entrées irrégulières à la frontière
Malgré la recommandation formulée par le CIMM en 2002, le gouvernement fédéral n’a commencé à rendre compte des entrées irrégulières par la frontière américaine qu’en 2017. Les données publiées à partir de 2017, après la première élection de Trump en 2016, ont confirmé la prédiction selon laquelle l’ETPS finirait par entraîner une migration irrégulière. De 2017 jusqu’au début de la pandémie de COVID-19, près de 60 000 demandeurs d’asile ont franchi la frontière canado-américaine en dehors des points d’entrée officiels, principalement en empruntant le chemin Roxham (Paquet et Schertzer, 2020).
Les recherches de Smith (2023) confirment que les politiques de la première administration Trump ont attisé la peur, l’anxiété et la recherche d’autres options parmi les demandeurs d’asile déjà présents aux États-Unis. Smith constate également que ni les déclarations publiques des dirigeants canadiens ni les politiques canadiennes en matière de réfugiés n’ont exercé d’attrait indépendant sur les demandeurs d’asile. Ceux-ci n’ont envisagé le Canada comme destination qu’après avoir conclu qu’ils devaient quitter les États-Unis.
Sur le chemin Roxham, les personnes qui traversaient la frontière ont rencontré des agents de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) ou de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), qui les ont interceptées et transportées vers le point d’entrée le plus proche où elles pouvaient entamer une procédure de demande d’asile. Ces demandeurs d’asile ont franchi la frontière ouvertement — de manière irrégulière, mais pas illégale, car ni la législation nationale en matière d’immigration ni le droit international ne sanctionnent les réfugiés pour une entrée irrégulière, reconnaissant que des personnes désespérées peuvent prendre des mesures désespérées pour se mettre en sécurité (HCNUR, 2025c ; Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés [LIPR], art. 133 ; Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés [RIPR], art. 27(2). Ils n’ont pas eu besoin de faire appel à des passeurs pour connaître l’existence du chemin Roxham, pour le trouver ou pour l’emprunter.
Le Québec a assumé la majeure partie des coûts financiers à court terme liés à cette situation et s’est vivement opposé au manque de coordination et de soutien de la part du gouvernement fédéral (Paquet et Schertzer, 2020). La pandémie de COVID-19 a fourni au gouvernement fédéral un prétexte de santé publique pour interdire aux demandeurs d’asile d’entrer au Canada, que ce soit de manière régulière ou irrégulière, car ces déplacements n’étaient pas jugés essentiels (Mercier et Rehaag, 2020). La pandémie a également donné à Ottawa le temps de faire pression sur les États-Unis pour qu’ils révisent l’ETPS.
Contestations judiciaires
Le CCR, le Conseil canadien des Églises, Amnestie internationale et des plaignants individuels ont contesté à deux reprises l’ETPS devant les tribunaux canadiens.
L’argument général dans les deux affaires était que les États-Unis ne constituent pas un pays sûr où les réfugiés peuvent demander et obtenir une protection, en raison du traitement injuste et abusif infligé aux demandeurs d’asile et du risque que les réfugiés soient renvoyés dans leur pays d’origine ou dans un autre pays où ils courraient un risque important de persécution.
Par conséquent, les plaignants ont soutenu que le Canada violerait ses obligations juridiques internationales en vertu de la Convention des Nations Unies de 1951 relative au statut des réfugiés ainsi que ses obligations constitutionnelles en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés s’il transférait des demandeurs d’asile vers un pays qui n’était pas sûr pour les réfugiés.
Dans les deux cas, le recours a abouti. Du moins dans un premier temps.
Dans l’affaire de 2007, la Cour fédérale a conclu que les États-Unis ne respectaient pas leurs obligations internationales envers les réfugiés et qu’il était donc déraisonnable pour le Cabinet fédéral de désigner les États-Unis comme un pays sûr (CCR, 2007). Cependant, la Cour d’appel fédérale a accueilli l’appel du gouvernement au motif qu’en droit, peu importait que les États-Unis soient réellement sûrs, dès lors que le Cabinet avait certifié qu’ils l’étaient (CCR, 2008).3 La Cour suprême du Canada a rejeté la demande d’autorisation d’appel.
La deuxième contestation a été lancée peu après le début du premier mandat de Trump, alors que les conditions aux États-Unis se détérioraient pour les non-citoyens et les migrants, y compris les demandeurs d’asile. Les requérants ont obtenu gain de cause devant la Cour fédérale, bien que celle-ci se soit appuyée presque exclusivement sur un seul motif de contestation, à savoir les conditions de détention abusives et arbitraires subies par l’un des plaideurs, un demandeur d’asile érythréen.
La Cour a jugé qu’une telle détention entravait la capacité de présenter une demande d’asile et entraînait donc un risque de refoulement. Elle a estimé que le préjudice causé par le renvoi par le Canada de demandeurs d’asile vers les États-Unis, où de telles conditions étaient subies, était excessif, manifestement disproportionné par rapport à l’objectif déclaré du gouvernement canadien de partager la responsabilité de protéger les réfugiés, et constituait une violation de la garantie de l’article 7 de la Charte, qui protège la vie, la liberté et la sécurité de la personne. La Cour fédérale ne s’est pas prononcée sur les autres motifs invoqués pour contester l’ETPS.
Cette fois-ci, l’affaire a été portée devant la Cour suprême, qui a confirmé la constitutionnalité de l’ETPS (CCR, 2023). La Cour suprême a rejeté la conclusion de la Cour fédérale selon laquelle les personnes renvoyées en détention aux États-Unis couraient un risque réel et substantiel de refoulement en raison des obstacles pratiques à la présentation de leur demande. Elle a estimé que le juge de première instance avait exagéré la probabilité de détention des demandeurs d’asile et a en outre jugé que les conditions de détention cruelles et inhumaines (bien que rapportées publiquement par Human Rights Watch et d’autres sources) n’étaient pas prévisibles pour les autorités canadiennes (Blum et Macklin, 2025). Par conséquent, elle a conclu que la pratique canadienne consistant à renvoyer systématiquement les demandeurs d’asile aux États-Unis en vertu de l’ETPS n’est ni excessive ni manifestement disproportionnée dans ses effets.
La Cour suprême a également jugé que le système d’immigration canadien offre des soupapes de sécurité discrétionnaires capables de remédier à tout effet excessif ou manifestement disproportionné de l’ETPS appliquée dans un cas particulier. Elle a estimé que ce recours était disponible — même si les parties au litige ont fait valoir, et que la Cour fédérale a reconnu que de tels mécanismes étaient inexistants ou illusoires (CCR, 2023).
La Cour suprême a refusé de se prononcer sur le manquement du Cabinet à son obligation légale de procéder à un examen continu visant à déterminer si les États-Unis constituaient toujours un pays sûr. Étant donné que la Cour fédérale n’avait pas déterminé si l’ETPS violait la disposition relative à l’égalité de l’article 15 de la Charte (principalement parce que les États-Unis ne reconnaissent pas de manière cohérente ou complète la persécution liée au genre), la Cour suprême a renvoyé la question relative à l’article 15 devant la Cour fédérale.
Ces aspects de l’arrêt ont été largement critiqués par des spécialistes du droit (Aiken et Grey, 2025 ; Arbel, 2024 ; Blum et Macklin, 2025 ; Liew, 2025). À l’heure actuelle, plusieurs recours judiciaires sont en cours pour vérifier l’existence de mécanismes de protection, tenter de tenir le gouvernement fédéral responsable de ne pas avoir surveillé la situation aux États-Unis comme l’exige la loi et invoquer l’article 15. Jusqu’à présent, le gouvernement nie catégoriquement l’existence d’un tel mécanisme dans tous les cas individuels et s’oppose avec vigueur à la divulgation de toute preuve indiquant qu’il aurait, en réalité, procédé à un examen continu de la sécurité aux États-Unis pour les demandeurs d’asile et les réfugiés.
Extension de l’ETPS
En 2002, le CIMM a recommandé que le gouvernement fédéral mette fin à l’ETPS si elle entraînait manifestement un nombre important de passages frontaliers irréguliers des États-Unis vers le Canada. Cependant, lorsque cette tendance s’est concrétisée, le gouvernement n’a pas suivi cette recommandation et a plutôt pris deux mesures.
Premièrement, en 2021, il a rendu inadmissibles au statut de réfugié au Canada les demandeurs d’asile ayant engagé une procédure de demande dans l’un des autres pays du groupe des Five Eyes (États-Unis, Royaume-Uni, Australie, Nouvelle-Zélande) (LIPR, art. 101(1)(c.1)), les limitant à une évaluation des risques préalable au renvoi.
Deuxièmement, il a négocié une révision de l’ETPS afin d’étendre son application sur les quelque 9 000 kilomètres de la frontière canado-américaine, y compris les voies navigables intérieures. En vertu du Protocole additionnel à l’Accord entre le Gouvernement du Canada et le Gouvernement des États-Unis d’Amérique pour la coopération en matière d’examen des demandes de statut de réfugié présentées par des ressortissants de pays tiers (2023a), les demandeurs d’asile qui entrent dans l’un ou l’autre des pays autrement qu’aux points d’entrée officiels ne peuvent pas demander la protection en tant que réfugiés dans l’État de destination et seront renvoyés s’ils sont appréhendés dans les 14 jours suivant leur arrivée.
Selon l’ETPS, le Protocole atténuera le problème de l’entrée irrégulière des demandeurs d’asile (Sécurité publique Canada, 2024) — un problème engendré par la première mouture de l’ETPS. Ce faisant, le Protocole a également encouragé les passages clandestins. Alors que jusqu’en 2005, les demandeurs d’asile entraient au Canada de manière sûre, ordonnée et régulière par les points d’entrée officiels, ou traversaient de manière irrégulière, mais ouverte via le chemin Roxham entre 2017 et 2020, ils doivent désormais entrer clandestinement, en recourant éventuellement à des passeurs pour éviter d’être repérés (Steiner, 2023).
En effet, l’évaluation réglementaire accompagnant le Protocole reconnaît que celui-ci met en danger la vie et la sécurité des demandeurs d’asile et constitue une incitation pour les passeurs (IRCC, 2023)4. Le risque de blessure ou de décès par hypothermie, noyade ou exposition aux intempéries vise à dissuader les gens de franchir la frontière de manière irrégulière. L’ETPS utilise et se cache donc derrière la nature comme source de danger et de préjudice pour la vie et la sécurité des demandeurs d’asile.
Le projet de loi C-12 et au-delà
Pour apaiser Trump et répondre au risque accru de passages clandestins créé par le Protocole, le gouvernement fédéral s’est engagé en décembre 2024 à dépenser 1,3 milliard de dollars sur 6 ans pour renforcer la frontière canadienne à l’aide de drones, de moyens de surveillance, d’infrastructures, de personnel chargé de l’application de la loi et de centres de détention. Ce budget est réparti entre la GRC, l’ASFC, le Centre de la sécurité des télécommunications (CST), Santé Canada et Sécurité publique (Sécurité publique Canada, 2024).
L’allégation de Trump selon laquelle le Canada serait une source de fentanyl et de migrants en situation irrégulière vers les États-Unis est largement exagérée (Affaires mondiales Canada, 2024, communication par courriel), mais la militarisation de la frontière du côté canadien ne vise pas réellement à empêcher les drogues ou les migrants de se déplacer du nord vers le sud. Le trafic de drogues illicites et d’armes à feu s’effectue en grande majorité des États-Unis vers le Canada, principalement par les points d’entrée. Il n’existe aucune preuve d’un flux transfrontalier important de personnes des États-Unis vers le Canada, à l’exception des demandeurs d’asile, ce qui conduit certains à en déduire que ces derniers sont les cibles humaines de la militarisation de la frontière canadienne.
Alors que le gouvernement annonçait un investissement de 1,3 milliard de dollars pour surveiller près de 9 000 kilomètres de frontière, il a discrètement abandonné un projet de 68 millions de dollars visant, entre autres, à améliorer l’efficacité du traitement des demandes d’asile et à s’attaquer à l’arriéré des dossiers de demandes d’asile (Hwang, 2025). Il a également réduit de 30 % le budget d’IRCC consacré à la sélection des immigrants et à l’intégration des réfugiés (Glass, 2025).
Ces mesures traduisent le choix de consacrer des fonds à la militarisation de la frontière plutôt qu’au développement des infrastructures juridiques, administratives et politiques nécessaires pour réagir de manière constructive lorsque des forces extérieures amènent davantage de demandeurs d’asile à la frontière. Cela montre également que le gouvernement préfère dépenser 1 milliard de dollars (à ce jour) pour se soustraire à ses obligations en matière de réfugiés plutôt que 68 millions de dollars pour s’y conformer.
À tout le moins, les exemples tirés du monde entier confirment que se bercer de l’illusion de sceller la « plus longue frontière non défendue au monde » à l’aide de technologies et d’infrastructures militaires s’avérera vain et consommera des milliards de dollars provenant des contribuables.
Le projet de loi C-12, intitulé Loi visant à renforcer le système d’immigration et la frontière du Canada, vise à restreindre davantage l’accès à la protection des réfugiés en créant deux nouveaux motifs d’inadmissibilité. Le premier est une version plus sévère d’une loi américaine qui impose un délai d’un an après l’arrivée à toute personne demandant la protection des réfugiés, avec effet rétroactif au 24 juin 2020. Le second exclut une personne de la protection des réfugiés si elle entre au Canada de manière irrégulière par la frontière américaine et présente une demande plus de 14 jours après son entrée. Dans les deux cas, les personnes se verront refuser l’accès à la procédure d’examen du statut de réfugié menée par la CISR.
Cela signifie que les demandeurs d’asile entrés de manière irrégulière seront renvoyés aux États-Unis en vertu de l’ETPS s’ils sont appréhendés dans les deux premières semaines, ou soumis à un examen des risques avant renvoi (ERAR), moins équitable et offrant moins de protection, mené par un agent d’immigration, si plus de deux semaines se sont écoulées. Les agents chargés de l’ERAR ne sont ni indépendants ni experts en matière d’examen du statut de réfugié. Dans l’arrêt Singh de 1985, qui fait jurisprudence, la Cour suprême du Canada a statué que la Charte accorde aux demandeurs d’asile le droit à une audience orale lorsque la crédibilité est en jeu. Or le processus de l’ERAR est conduit en format papier. Une procédure qui prive les demandeurs d’asile d’une audience orale avant le rejet de leur demande est susceptible de violer la Charte ; l’instauration d’audiences orales dans le cadre de l’ERAR ne fera que transférer l’arriéré d’un organe décisionnel à un autre.
En bref, à un moment où les États-Unis sont de plus en plus dangereux pour les demandeurs d’asile, le Canada étend et intensifie ses efforts pour empêcher un demandeur d’asile se trouvant actuellement aux États-Unis ou étant entré au Canada au cours des cinq dernières années d’obtenir la protection des réfugiés au Canada. Et il le fait en empruntant des politiques et des pratiques américaines.
Notes
1 Cela a donné lieu à une politique de « renvoi direct », en vertu de laquelle les demandeurs d’asile étaient renvoyés aux États-Unis (avec l’accord de ce pays) avec un rendez-vous pour se présenter à un point d’entrée à une date ultérieure afin que leur demande soit traitée. Cette pratique temporaire s’est avérée insoutenable à long terme et juridiquement contestable (Commission interaméricaine des droits de l’homme [CIDH], 2011).
2 Dans de rares cas, les demandeurs d’asile peuvent se rendre par avion dans un pays (le Canada ou les États-Unis), puis tenter d’entrer dans l’autre pays par voie terrestre.
3 La Cour d’appel fédérale a également statué que John Doe, le demandeur d’asile en question dans cette affaire, ne pouvait pas bénéficier de la protection de la Charte, car il ne s’était pas présenté à un « point d’entrée officiel » à la frontière canadienne (par crainte des conséquences d’un renvoi aux États-Unis en vertu de l’ETPS). Pour une excellente analyse, voir Arbel (2013).
4 L’évaluation réglementaire reconnaît que les demandeurs d’asile seront désormais « confrontés à des dangers accrus, tels que le recours à des passeurs de clandestins, et risquent d’être victimes de violence physique, mentale ou financière. Ils peuvent également être exposés à des conditions météorologiques extrêmes s’ils traversent dans des endroits éloignés ou s’ils n’ont pas accès à un abri. Cette situation pourrait accroître les risques sanitaires et de sécurité liés à la vie dans des habitats naturels dangereux, ainsi qu’un éventuel manque d’accès à de la nourriture, à de l’eau, à des soins de santé et à d’autres services de base » (IRCC, 2023).
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A propos de cette note d’information
Cette note d’information a été publiée dans le cadre de la série L’évolution du paysage migratoire canadien du Centre d’excellence sur la fédération canadienne. La correction d’épreuves a été assurée par Anne-Laure Brun, la coordination éditoriale par Étienne Tremblay, la production par Chantal Létourneau et la direction artistique par Anne Tremblay.
La version originale de ce texte est parue sous le titre Is the Canada-US Safe Third Country Agreement doing what it is supposed to do? Étienne Tremblay a assuré la traduction.
L’évolution du paysage migratoire canadien est un partenariat entre le Centre d’excellence sur la fédération canadienne de l’IRPP, l’Institut de recherche sur les migrations et la société (IRMS) de l’Université Concordia et le Centre for Migration Studies de l’Université de la Colombie-Britannique (CMS). Toutes les publications sont réalisées sous la direction de Charles Breton, directeur du Centre d’excellence sur la fédération canadienne, Mireille Paquet, directrice de l’IRMS, et Irene Bloemraad, codirectrice du CMS.
Audrey Macklin est professeure de droit et titulaire de la chaire des droits de l’homme à l’Université de Toronto, ainsi que membre de l’Institut canadien de recherches avancées. Elle enseigne, mène des recherches et publie des travaux sur les migrations, la citoyenneté, les réfugiés, le droit administratif et les droits de l’homme.
Pour citer ce document :
Macklin, A. (2026). L’Entente entre le Canada et les États-Unis sur les tiers pays sûrs remplit-elle son rôle ? Institut de recherche en politiques publiques. https://doi.org/10.26070/tz6e-cm32
