Un appel à la cohérence : les différences dans les approches législatives récentes visant à abolir les obstacles au commerce intérieur
INTRODUCTION
L’agressivité tarifaire du président américain Donald Trump au début de 2025 a déclenché une vague d’initiatives de réforme du commerce interprovincial au Canada. Tout comme la création de la Confédération canadienne a été stimulée par la répudiation par les États-Unis d’un premier accord de libre-échange avec le Canada en 1866, la posture commerciale de M. Trump a entraîné une série de changements dans la structure de notre marché intérieur. Ces changements ont longtemps fait l’objet de discussions dans les milieux politiques, mais n’avaient jamais réussi à susciter suffisamment d’attention et de consensus parmi les premiers ministres.
Un dossier qui aurait autrement avancé à pas de tortue a ainsi suscité une attention sans précédent, pratiquement du jour au lendemain. Quelques mois plus tard, les Canadiens s’étaient habitués à voir leurs premiers ministres signer des accords commerciaux intérieurs, comme s’ils étaient des chefs d’États souverains et non des dirigeants infranationaux au sein d’une même fédération. Bien que certaines réalisations aient été plus spectaculaires que d’autres, il est manifeste que les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux (FPT) du Canada saisissent l’occasion qui leur est offerte.
En particulier, l’adoption dans certaines capitales provinciales de lois consacrant le concept de « reconnaissance mutuelle » présente un potentiel de prospérité considérable. Ces nouvelles lois (certaines plus que d’autres) comportent des caractéristiques dignes des meilleurs cadres de reconnaissance mutuelle. De plus, le mandat des régulateurs provinciaux pour faire aboutir cette reconnaissance est plus évident qu’il ne l’a jamais été. Nous pouvons nous appuyer sur 70 ans d’expérience, depuis les réformes du marché intérieur australien au début des années 1990 jusqu’au marché commun européen, pour constater que la mise en œuvre réfléchie de la reconnaissance mutuelle peut être source de prospérité (Manucha, 2025).
Cependant, dans la plus pure tradition canadienne, nos gouvernements ont fait avancer leurs projets législatifs d’une façon irrégulière et disparate. Le Canada est une fédération dont les provinces sont des laboratoires pour l’expérimentation de politiques. Néanmoins, ceux qui font la promotion du commerce intérieur canadien doivent rester conscients des incohérences croissantes. Ils doivent aussi être conscients des risques de s’engager dans cette voie de manière asymétrique. Un manque d’uniformité deviendra une source de confusion pour les entreprises et les travailleurs. Les approches fragmentées renforcent, voire exacerbent la nature disparate du paysage réglementaire canadien, qui est la source même des obstacles au libre-échange intérieur. Ce n’est déjà pas facile de démêler la toile de lois qui peut se tisser dans une seule province afin de comprendre comment elle encadre le commerce interprovincial. Alors imaginez composer avec 14 variations potentielles sur ce thème.
Cet essai vise à voir plus clair à travers la macédoine de lois sur le commerce intérieur, dont certaines sont antérieures à Trump 2.0, dans l’espoir de tracer une voie cohérente pour la mise en œuvre de la reconnaissance mutuelle. Il propose un cadre comparatif fondé sur les axes clés que sont le champ d’application et les exigences en matière de déclaration, et qui s’inscrivent dans la poursuite de la reconnaissance mutuelle au sein d’une fédération. La période actuelle est une occasion sans précédent pour le Canada de renouveler son union économique pour les années et les décennies à venir. Une mise en œuvre efficace de la reconnaissance mutuelle est essentielle à l’atteinte de cet objectif.
Des nouvelles lois sur le commerce intérieur qui consacrent la « reconnaissance mutuelle »
Le 31 décembre 2024, peu de gens parmi ceux qui étudient la politique commerciale intérieure du Canada auraient pu prédire que la nouvelle année allait être témoin d’une vague de lois qui consacreraient le principe de « reconnaissance mutuelle ». Pendant la première moitié de la décennie, les gouvernements d’un océan à l’autre ont passé une bonne partie de leur temps à se disputer sur la meilleure façon de procéder (Manucha, 2025). L’Alberta avait montré au Canada une façon d’opérationnaliser la reconnaissance mutuelle pour la main-d’œuvre avec son Labour Mobility Act (loi sur la mobilité de la main-d’œuvre) de 2021, mais les autres premiers ministres ne semblaient pas intéressés. Donald Trump a tout changé.
Qu’est-ce que la reconnaissance mutuelle ? Dans sa forme la plus simple, elle signifie que si un bien, un service ou un travailleur est certifié dans la province A, cela devrait satisfaire la province B. Ce n’est pas la première fois dans le passé récent que des gouvernements du pays tentent de légiférer pour renforcer notre union économique. Des lois visant à favoriser la mobilité de la main-d’œuvre avaient d’ailleurs été adoptées par différents gouvernements en 2009 et 2010. Sans surprise, elles n’ont pas eu l’effet escompté. Dix ans plus tôt, à la fin des années 1990, les premiers ministres avaient convenu d’éliminer les obstacles à la mobilité de la main-d’oeuvre avant le 1er juillet 2001. Il ne s’était rien passé (Knox, 2010).
De nombreuses initiatives législatives n’incluent pas les éléments essentiels à une reconnaissance mutuelle efficace
La reconnaissance mutuelle est un état d’esprit, pas une politique; la vague législative actuelle néglige cet aspect. La reconnaissance mutuelle repose sur une confiance tout aussi mutuelle entre les régulateurs. Les responsables dans la province A doivent se sentir à l’aise et rassurés sur la façon dont les monteurs d’installations au gaz sont reconnus dans la province B. Cela prend du temps et ne n’arrive qu’à l’issue de dialogues et d’échanges d’informations répétés entre les régulateurs.
À l’exception notable de l’Alberta, les lois provinciales ont presque toutes négligé les mécanismes de renforcement de la confiance (comme les obligations de notification entre les organismes de réglementation) et ceux de justification des décisions. De plus, la plupart n’imposent aucune obligation de suivi annuel aux organismes de réglementation. Sans monitorage, il est impossible de surveiller la mise en œuvre et le succès des cadres de reconnaissance mutuelle. Plus concrètement, si un organisme de réglementation restreint ou refuse la reconnaissance mutuelle, il devrait être tenu d’en informer à la fois le demandeur et l’organisme de réglementation de sa province d’origine, puis de motiver sa décision. L’organisme devrait enfin être tenu de communiquer des indicateurs clés sur une base annuelle afin d’aider les vérificateurs à déterminer dans quelle mesure il met en œuvre la reconnaissance mutuelle.
Chronologie des lois récentes visant à améliorer la mobilité de la main-d’œuvre
Une première vague législative à la fin des années 2000
En 2009 et 2010, plusieurs provinces ainsi que le Yukon ont adopté des lois visant à améliorer la mobilité de la main-d’œuvre. Ces initiatives ont été motivées par la révision en 2009 du chapitre sur la mobilité de la main-d’œuvre de l’Accord sur le commerce intérieur (ACI, prédécesseur de l’ALEC, ou Accord de libre-échange canadien) par les gouvernements du pays. Cette révision a plus clairement fait de la reconnaissance mutuelle un principe directeur par défaut pour les professions et les métiers (Knox, 2010). Puisque l’ACI n’était qu’un accord politique, on l’a associé à une loi afin de favoriser l’atteinte des objectifs de la révision.
Ces lois sur la mobilité de la main-d’œuvre, bien qu’elles aient été motivées par de bonnes intentions, étaient déficientes. Elles manquaient d’ambition et n’incluaient pas les processus détaillés et les obligations nécessaires pour améliorer concrètement la mobilité des travailleurs par la reconnaissance mutuelle. Par exemple, aucune de ces lois ne prévoyait de norme relative au délai de service (c’est-à-dire à l’intérieur duquel une autorité réglementaire doit prendre une décision). De plus, aucune ne précisait comment un organisme de réglementation devait mettre en œuvre la reconnaissance mutuelle : on ne trouvait aucune indication sur la manière dont un organisme de réglementation devait évaluer si les titres de compétences d’un travailleur étaient équivalents ou comparables à des normes existantes et justifiaient donc une reconnaissance. Enfin, il manquait plusieurs des caractéristiques essentielles à la mise en place de mécanismes robustes de reconnaissance mutuelle, comme les obligations de notification, de justification et de déclaration.
Les impacts indirects des lois sur les pratiques de certification équitables
Les différentes lois sur les pratiques de certification (ou d’inscription) équitables qui ont été adoptées partout au pays constituent une autre catégorie de lois visant à améliorer la mobilité interne de la main-d’oeuvre. Ces lois déterminent la manière dont les organismes de réglementation professionnelle délivrent des licences à leurs nouveaux membres. Le Québec a sans doute été le premier à adopter une telle loi en 1973 avec son Code des professions. L’Ontario a adopté sa Loi de 2006 sur l’accès équitable aux professions réglementées et aux métiers à accréditation obligatoire. D’autres provinces ont rapidement emboîté le pas pendant cette première vague de la fin des années 2000 (le Manitoba en 2007, la Nouvelle-Écosse en 2008). L’objectif des provinces n’était pas tant d’ouvrir des marchés du travail internes que de renforcer la surveillance de leurs propres organismes de réglementation professionnelle. Surtout, l’objectif de ces lois était de faciliter l’accès à la reconnaissance canadienne pour les travailleurs formés à l’étranger.
L’Alberta, pionnière d’une reconnaissance mutuelle suralimentée
Avant de se pencher sur l’avalance de lois sur le commerce intérieur FPT qui a déferlé depuis le retour au pouvoir du président Trump, il faut parler de l’Alberta, de son leadership pré-Trump 2.0 en matière de commerce intérieur et de son Labour Mobility Act de 2021. L’innovation albertaine, aussi précoce qu’importante, est négligée dans les discussions actuelles, qui se concentrent principalement sur les développements depuis janvier 2025.
La reconnaissance mutuelle comme outil d’élimination des barrières est comprise depuis longtemps dans les milieux politiques qui s’intéressent au commerce intérieur. Lorsque l’ACI original est entré en vigueur en 1995, la reconnaissance mutuelle était déjà un moyen explicite de faire tomber les obstacles. Les gouvernements du pays ont cependant longtemps peiné à mettre cette reconnaissance en œuvre à grande échelle.
Jason Kenney, ancien ministre fédéral et ex-premier ministre de l’Alberta, a joué un rôle clé dans la promotion de la reconnaissance mutuelle comme solution pratique aux obstacles au commerce intérieur en général et à la mobilité de la main-d’œuvre en particulier, en plus de soutenir la reconnaissance mutuelle de façon continue. Dans un discours prononcé en 2011 devant la Chambre de commerce de Calgary, M. Kenney (alors ministre fédéral) avait fait valoir qu’« un dentiste de la Colombie-Britannique qui souhaite déménager en Alberta ne devrait pas avoir à attendre trois ans pour être formé et pouvoir exercer sa profession » (gouvernement du Canada, 2011). M. Kenney a ensuite lancé un appel à la mise en place d’un « processus simplifié, commun et rapide pour l’examen de la reconnaissance des titres de compétences ».
M. Kenney a continué à plaider en faveur de la reconnaissance mutuelle une fois à la tête de l’Alberta. Lors d’une réunion des premiers ministres à Saskatoon en 2019, il a fait savoir à ses homologues que si aucun accord de reconnaissance mutuelle n’était conclu rapidement entre les provinces, l’Alberta ferait cavalier seul et reconnaîtrait mutuellement les titres de compétences délivrés ailleurs au pays (Tombe, 2019). Et en effet, face à l’adhésion limitée des autres provinces canadiennes au principe, M. Kenney déposait en 2021 le projet de loi 49 (Joannou, 2021). Ce Labour Mobility Act était beaucoup plus sophistiqué que toutes les lois provinciales adoptées en 2009 et 2010. L’Alberta a été la première province à adopter une approche législative globale en matière de reconnaissance mutuelle des titres de compétences des travailleurs provenant d’autres provinces canadiennes. Ce cadre est d’autant plus remarquable qu’il est antérieur à l’engouement actuel sur la réforme du commerce intérieur suscité par Trump 2.0. Le cadre albertain de 2021 est rigoureux sur le plan procédural. De façon ambitieuse, il exige des organismes de réglementation de la province qu’ils reconnaissent rapidement et de façon transparente les titres de compétences des travailleurs provenant d’autres régions du pays. Par exemple, il requiert que les décisions soient prises dans un délai de 20 jours et que leurs motifs soient communiqués dans les 10 jours suivants.
Même si l’approche législative de l’Alberta est antérieure au retour au pouvoir de M. Trump, le Labour Mobility Act albertain doit être considéré comme faisant partie de la plus récente vague d’initiatives législatives FPT, puisque son ambition et son intention sont similaires. L’Alberta mérite d’être reconnue comme une pionnière dans le domaine du commerce intérieur.
La Saskatchewan adhère au programme albertain
La Saskatchewan mérite également d’être saluée pour avoir fait progresser la législation sur la libéralisation du commerce avant Trump 2.0. Au printemps 2022, le gouvernement du premier ministre Scott Moe a présenté sa Labour Mobility and Fair Registration Practices Act (loi sur la mobilité de la main-d’œuvre et les pratiques d’inscription équitables). À l’instar de la loi albertaine introduite six mois plus tôt, sa vis-à-vis saskatchewanaise contribue à l’opérationnalisation de la reconnaissance mutuelle. Néanmoins, la mouture albertaine demeure indéniablement supérieure sur ce plan, puisqu’elle crée un cadre clair, méthodique et robuste que les organismes de réglementation professionnelle doivent suivre.
La Nouvelle-Écosse donne un nouvel élan à l’approche législative
Le 25 février 2025, le premier ministre de la Nouvelle-Écosse, Tim Houston, a présenté le projet de loi 36, le Free Trade and Mobility within Canada Act (loi sur le libre-échange et la mobilité au Canada). Cette loi est la première adoptée dans la foulée de l’offensive tarifaire de Trump 2.0. Parmi les lois subséquentes, celle de l’Île-du-Prince-Édouard, en particulier, s’aligne étroitement sur la loi de la Nouvelle-Écosse. La loi et l’initiative de la Nouvelle-Écosse ont été largement saluées comme transformatrices et ont valu de nombreux éloges au premier ministre Tim Houston et à la province en général (Campbell, 2025).
Dans les semaines et les mois qui ont suivi l’introduction du projet de loi 36, plusieurs provinces ainsi que le gouvernement fédéral ont emboîté le pas à la Nouvelle-Écosse en adoptant de nouvelles lois ou en modifiant des lois existantes. Aux fins de l’évaluation par le présent texte des divergences dans les approches, l’une ou l’autre voie peut être considérée comme une initiative législative visant à unifier le commerce intérieur.
Le tableau ci-dessous présente une liste des lois récentes, classées par leur date de présentation.
Ce tableau doit faire l’objet de quelques remarques. Premièrement, toutes les lois qui y sont énumérées ne sont pas également dans leur ambition. Deuxièmement, Terre-Neuve-et-Labrador et les territoires n’apparaissent pas dans ce tableau puisqu’ils n’ont présenté aucune nouvelle loi depuis le retour de M. Trump au pouvoir. Troisièmement, à propos du Nouveau-Brunswick : presque toutes les provinces (y compris Terre-Neuve-et-Labrador) ont adopté une loi sur les pratiques de certification (ou d’inscription) équitables. Mais ce qui distingue le Nouveau-Brunswick et lui permet de recevoir du crédit et d’être ajouté au tableau, c’est l’ampleur et la rigueur qu’annoncent ses récentes modifications, qui introduisent un modèle de « reconnaissance automatique présumée » à l’australienne. Selon cette approche, quiconque demande la reconnaissance de son titre est présumé apte à exercer son métier ou sa profession dès qu’il a informé l’organisme de réglementation compétent, et avant même que celui-ci ne rende sa décision.
Divergences dans les initiatives législatives
Il n’existe pas deux lois FPT identiques. De même, lorsque l’on compare la législation FPT récente en matière de commerce intérieur avec la précédente, il n’y pas non plus deux cadres législatifs qui soient parfaitement identiques.
Quelques exemples permettent d’illustrer comment les initiatives législatives récentes divergent. Par exemple, la Nouvelle-Écosse traite à la fois des biens et de la main-d’œuvre, tandis que le Nouveau-Brunswick ne traite que de la main-d’œuvre. Ce ne sont pas non plus toutes les provinces qui ont fixé un délai explicite pour que leurs organismes de réglementation professionnelle répondent aux demandes de reconnaissance des titres de compétences. Parmi celles qui l’ont fait, les délais varient de 10 jours ouvrables (la Nouvelle-Écosse, l’Île-du-Prince-Édouard et l’Ontario dans certains cas) à 30 jours civils (l’Ontario dans d’autres cas) en passant par 20 jours ouvrables (l’Alberta). Un autre exemple, encore, est que certaines provinces subordonnent la reconnaissance mutuelle à la réciprocité (la Nouvelle-Écosse, l’Île-du-Prince-Édouard, l’Ontario et le Manitoba), tandis que d’autres ont décidé d’agir de façon unilatérale.
On doit enfin noter qu’au moment de rédiger le présent texte, la réglementation se fait toujours attendre. L’harmonisation des règlements d’application (ou son absence) pourrait accroître ou atténuer les différences d’une loi provinciale à l’autre.
Pourquoi se préoccuper des divergences?
Pour comprendre pourquoi les gouvernements canadiens doivent limiter les divergences entre les approches législatives, nous devons revenir au problème qu’elles étaient censées résoudre : le paysage réglementaire disparate du Canada, qui augmente le coût du commerce entre les provinces.
Il n’y a plus de postes-frontières entre les provinces où des douaniers contrôlent le passage des marchandises et perçoivent des droits de douane sur les bleuets de la Nouvelle-Écosse qui entrent au Nouveau-Brunswick. Les obstacles au commerce intérieur proviennent plutôt des écarts réglementaires entre les différentes provinces. Beaucoup de gens ont tendance à considérer les obstacles au commerce en termes binaires, c’est-à-dire qu’un obstacle n’existe que si la réglementation rend la transaction impossible. Par exemple, un consommateur de vin de l’Ontario ne peut pas commander une bouteille de son Tidal Bay préféré directement auprès d’un vignoble de Nouvelle-Écosse, alors qu’il peut le faire auprès d’un vignoble de la région de Niagara[1].
Les barrières au commerce intérieur sont rarement aussi flagrantes. Elles consistent le plus souvent en des différences réglementaires qui introduisent un certain degré de friction (plus ou moins important) dans une transaction entre un acheteur et un vendeur pour un bien, de la main-d’œuvre ou un service. Les frictions induites par la réglementation affectent alors le désir de l’acheteur ou la volonté d’offrir du vendeur. Quand le temps qu’une petite entreprise d’ingénierie doit attendre pour faire renouveler la certification de son équipe en vue d’un projet dans une autre province passe de 0 à 10, 30 ou 180 jours, sa volonté de soumissionner et d’accepter le travail diminue à mesure que le délai s’allonge, ce qui grossit aussi l’obstacle commercial.
Les grandes entreprises s’adaptent plus facilement aux différences de réglementation. De telles différences peuvent même constituer un rempart protecteur contre les concurrents de petite ou moyenne taille qui ne disposent pas d’autant de ressources pour y faire face. L’absence de timbre fiscal fédéral pour les produits du cannabis en est un exemple. Dans le cours normal de ses activités, un petit producteur de la Colombie-Britannique peut emballer des marchandises destinées à l’Ontario. Comme cela arrive souvent, le consommateur ontarien peut annuler ou réduire sa commande. Ou, encore une hausse des commandes provenant de la Nouvelle-Écosse peut obliger le producteur de la Colombie-Britannique à réaffecter les produits initialement destinés à l’Ontario à la Nouvelle-Écosse. Ce producteur doit alors gratter physiquement le timbre de l’Ontario, en recoller les morceaux, le montrer à un vérificateur de l’Agence du revenu du Canada, puis le détruire. Ce processus fastidieux avantage les grands producteurs qui disposent des liquidités nécessaires pour en assumer les coûts.
Les différences réglementaires réduisent la compétitivité globale du Canada, diminuent les options offertes aux consommateurs de biens, de services et de main-d’œuvre, et freinent les forces positives de la concurrence. Les frictions dans les transactions résultant de différences réglementaires injustifiées sont précisément le problème que la reconnaissance mutuelle cherche à résoudre. C’est justement pour aider à remédier concrètement aux obstacles résultant de ces différences que des gouvernements, partout au pays, mettent en œuvre cette reconnaissance par voie législative.
Cela nous mène à une tension fondamentale : les outils législatifs récents et novateurs qui gèrent les différences de réglementation varient eux-mêmes d’un gouvernement à l’autre. Le manque d’harmonisation risque de nuire aux objectifs mêmes des travaux intensifs en cours dans tout le pays. Pourquoi ? Les travailleurs et les entreprises qui souhaitent profiter des avantages de la reconnaissance mutuelle doivent étudier et comprendre les limites, les délais, les processus et les exceptions propres à chaque province en matière de reconnaissance mutuelle. Les attentes des bénéficiaires potentiels varieront nécessairement en fonction d’une province ou d’une paire de provinces donnée, ce qui confère à la « reconnaissance mutuelle » un sens un peu mou.
Surtout, les autorités réglementaires fédérale, provinciales et territoriales qui doivent mettre en œuvre les obligations de reconnaissance mutuelle au bénéfice des travailleurs et des entreprises seront moins susceptibles de traiter les travailleurs « arrivants » d’une façon cohérente. Elles seront aussi moins en mesure de se fier aux évaluations d’équivalence ou de comparabilité réalisées par d’autres juridictions. Cela nuit aux perspectives et aux avantages de la collaboration interjuridictionnelle entre les organismes de réglementation et au renforcement de leur confiance réciproque. Un avantage largement reconnu de la reconnaissance mutuelle est la mise en place d’un dialogue et d’une relation de confiance entre les organismes de réglementation, ce qui favorise une harmonisation au fil du temps (Janssens, 2013). Si chaque organisme de réglementation est incité à mettre en œuvre la reconnaissance mutuelle à sa manière, il leur sera beaucoup plus difficile de tisser ces liens.
Les gouvernements australiens ont opérationnalisé la reconnaissance mutuelle au moyen d’une seule « loi miroir ». Au sein de l’Union européenne, elle a été enclenchée par des mesures mises en place par ses organes législatifs centraux. Ces deux modèles offrent une simplicité unifiée qui fait défaut au Canada, où les approches sont fragmentées.
Sans une réflexion commune, la variabilité des approches législatives s’accentuera avec le temps. Près de 20 ans après l’introduction de la loi australienne (unique) sur la reconnaissance mutuelle, on trouvait encore des raisons de modifier la législation (Productivity Commission, 2009). Cela serait certainement aussi vrai pour la législation FPT.
Les aspects fondamentaux des divergences législatives FPT : un cadre d’évaluation
Afin de déterminer comment les récentes initiatives législatives canadiennes se comparent les unes aux autres, on doit d’abord établir le cadre à l’intérieur duquel l’exercice sera mené. Le présent document propose un cadre comparatif fondé sur des axes clés qui sont particulièrement pertinents pour l’atteinte de la reconnaissance mutuelle au sein d’une fédération.
Les axes en bref :
1. Portée
a. Biens, travailleurs, services
b. Unilatérale vs réciproque
c. Relation entre la nouvelle législation et la législation existante
d. Mobilité des travailleurs ou des services
2. Définition du terme « équivalent »
3. Modèles de reconnaissance
4. Délais de réponse
5. Requérants permanents ou temporaires
6. Notification et justification
7. Obligations de déclaration
Portée
(a) Biens, travailleurs, services
Les récentes initiatives législatives n’ont pas toutes la même portée. La Nouvelle-Écosse, l’Île-du-Prince-Édouard, l’Ontario, le Manitoba, le Québec, la Colombie-Britannique et le fédéral englobent tous dans leurs lois la mobilité des biens et de la main-d’œuvre. Certaines lois visent également à lever les obstacles à l’investissement (la Nouvelle-Écosse, l’Île-du-Prince-Édouard et l’Ontario), mais aucune ne propose de procédure ou d’orientation concrète pour soutenir la mobilité des flux de capitaux.
La portée des approches législatives des provinces restantes est plus limitée. Par exemple, ni le Nouveau-Brunswick, ni l’Alberta, ni la Saskatchewan n’ont inscrit dans leurs lois respectives le principe de la reconnaissance mutuelle pour le commerce des biens. Leurs efforts se concentrent uniquement sur la mobilité de la main-d’œuvre.
(b) Gestion de la mobilité : travailleurs ou services
Le recours à la reconnaissance mutuelle pour favoriser la mobilité de la main-d’œuvre varie aussi d’une loi à l’autre. On peut globalement diviser les approches en trois camps. Le premier groupe est formé de la Nouvelle-Écosse, du Nouveau-Brunswick, de l’Alberta, de la Saskatchewan, du Québec et de l’Île-du-Prince-Édouard, où la mobilité de la main-d’œuvre est uniquement gérée à l’échelle des travailleurs. Ces provinces se concentrent sur la manière dont un organisme de réglementation accorde une licence ou une certification à une personne en particulier. Le second camp regroupe l’Ontario et le fédéral, qui abordent la mobilité de la main-d’œuvre à l’échelle des travailleurs individuels et à celle des services. En Ontario, par exemple, la loi s’applique à la fois aux personnes et aux entreprises. Le troisième groupe est constitué du Manitoba et de la Colombie-Britannique, qui se concentrent sur la fourniture de services plutôt que la certification d’une personne en particulier.
(c) Reconnaissance mutuelle unilatérale ou réciproque
Certains gouvernements canadiens ont assujetti la reconnaissance mutuelle à l’adoption d’une loi similaire dans une autre province. (Dans certains cas, comme en Nouvelle-Écosse, d’« autres mesures satisfaisantes » peuvent être suffisantes, même en l’absence d’une législation similaire dans une autre province.) Cette approche permet d’atteindre deux objectifs. Sur le plan politique, les élus peuvent montrer à leurs électeurs qu’ils « obtiennent quelque chose » en échange de leurs réformes et éviter que certaines provinces agissent comme des passagers clandestins. Sur le plan de l’unité du pays, cela incite peut-être les provinces moins enclines à la réforme à avancer dans la bonne direction.
En ce qui a trait à la mobilité de la main-d’œuvre, la Colombie-Britannique, le Québec, l’Alberta, le Nouveau-Brunswick et la Saskatchewan ont choisi l’approche unilatérale. En revanche, la Nouvelle-Écosse, l’Île-du-Prince-Édouard, l’Ontario et le Manitoba ont préféré le modèle de réciprocité. Par contre, on ne sait pas vraiment lesquelles de ces provinces ont considéré les autres comme ayant fait preuve de réciprocité.
Il n’y a pas deux lois identiques, ce qui complique les efforts visant à déterminer si des paires de gouvernements ont adopté des lois « similaires ». Une question clé reste en suspens : quelle est la fiabilité d’une déclaration de réciprocité ?
(d) Relation entre la législation récente et la législation précédente
Le lien entre la récente législation d’un gouvernement en matière de commerce intérieur et ses lois antérieures à la présente admistration Trump pose également problème. Même les spécialistes de la politique commerciale intérieure s’y perdent.
Par exemple, pour comprendre le cadre global de l’approche de l’Ontario en matière de mobilité de la main-d’œuvre, il faut non seulement maîtriser la loi récente Loi de 2025 pour protéger l’Ontario en favorisant le libre-échange au Canada, mais aussi la Loi ontarienne de 2009 sur la mobilité de la main-d’oeuvre, la Loi de 2006 sur l’accès équitable aux professions réglementées et aux métiers à accréditation obligatoire et la Loi de 1991 sur les professions de la santé réglementées. En Ontario comme ailleurs au pays, une grande partie de la législation récente crée des exceptions à la législation déjà existante, ce qui ajoute à la complexité du système dans son ensemble.
Presque toutes les provinces ont déjà adopté une loi-cadre qui s’applique de manière générale à travers nombre d’organismes de réglementation provinciaux. Cela comprend notamment les lois sur la mobilité de la main-d’œuvre de 2009 et 2010, et celles sur les pratiques de certification équitables. D’autres lois régissent les professions individuelles. Ainsi, les récentes mesures législatives adoptées par les gouvernements canadiens depuis le retour de M. Trump doivent être considérées dans le cadre plus large du tissu de lois et de règlements provinciaux qui s’entrecroisent. Et il n’existe pas deux programmes FPT identiques.
Définition du terme « équivalent »
Plusieurs provinces s’appuient sur le concept d’« équivalence » pour la mise en œuvre de la reconnaissance mutuelle de la main-d’œuvre (la Nouvelle-Écosse, l’Île-du-Prince-Édouard, l’Ontario, le Manitoba et le Nouveau-Brunswick). En général, cela suppose qu’une province accorde une licence à un travailleur qui en possède une « équivalente » délivrée ailleurs au pays. Mais comme le Task Force on Access to Professions and Trades in Ontario (groupe de travail sur l’accès aux professions et aux métiers en Ontario) l’avait souligné dès 1989, l’évaluation de l’équivalence est « l’étape du processus la moins standardisée, la plus difficile et la plus susceptible d’abus » (Cumming et al., 1989). L’équivalence peut ne pas avoir la même signification d’un organisme de réglementation professionnelle à l’autre au sein d’une même province, sans parler d’une province à l’autre. Aucune des nouvelles lois adoptées depuis le retour de M. Trump ne définit le terme « équivalent ».
Ni l’Alberta ni la Saskatchewan ne s’appuient explicitement sur le terme « équivalent », bien que leurs lois soutiennent implicitement le principe d’équivalence. Dans les deux cas, on précise qu’un organisme de réglementation doit reconnaître un requérant déjà certifié ailleurs au pays. La loi exige donc tacitement une correspondance entre la certification dans la province d’origine et celle d’une autre province.
La Loi sur le libre-échange et la mobilité de la main-d’œuvre au Canada adoptée à l’été 2025 par le gouvernement fédéral de 2025 n’utilise pas non plus le mot « équivalent », mais « comparable ». À première vue, ce terme semble indiquer une norme moins exigeante.
La loi de 2009 de la Colombie-Britannique (Labour Mobility Act) propose une définition qui exige qu’un organisme de réglementation compare l’ensemble des métiers de la Colombie-Britannique et hors province afin de déterminer leur équivalence. En revanche, la définition fédérale de « comparable » suppose une comparaison des objectifs entre deux exigences. Les travaux universitaires sur la reconnaissance mutuelle soutiennent cette dernière approche, qui met l’accent sur l’équivalence des objectifs (Mattera, 2005)[2].
Modèles de reconnaissance
On compte quatre modèles généraux de reconnaissance mutuelle. Ils sont énumérés ci-dessous, du plus ambitieux au moins ambitieux. Dans l’ensemble, les efforts des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux se sont concentrés sur le modèle le moins porteur, celui de la « reconnaissance avec délai et sans présomption automatique », à l’intérieur duquel les organismes de réglementation doivent rendre une décision à l’intérieur d’un délai explicite, mais 1) sans présomption automatique dès la notification de l’organisme de réglementation, 2) ni acceptation par défaut en cas de dépassement du délai. Tels étaient pourtant les piliers du modèle australien lors de la réforme de son marché intérieur en 1992.
Délais de réponse
La clé de l’efficacité de tout accord de reconnaissance mutuelle réside dans la rapidité avec laquelle les autorités réglementaires répondent aux demandes de reconnaissance des qualifications professionnelles. Dans un monde idéal, la réponse arriverait le jour même ou aussi tôt qu’il est possible de le faire. Plus un organisme de réglementation prend du temps à répondre, plus la mobilité de la main-d’œuvre est compromise. Il suffit de se mettre à la place d’un propriétaire d’une petite entreprise de services qui souhaite participer à un appel d’offres dans une autre province : il a besoin d’un processus aussi simple, rapide et sûr que possible afin d’être incité et en mesure de soumettre une proposition. Les processus longs et fastidieux ne profitent qu’aux grandes entreprises bien établies (et souvent étrangères), au détriment des PME canadiennes.
Le Comité du commerce intérieur (un organisme composé des ministres fédéral, provinciaux et territoriaux du commerce intérieur) a publié le 8 juillet 2025 un communiqué confirmant que tous les gouvernements du pays s’étaient engagés à respecter une norme de service de 30 jours (Comité du commerce intérieur, 2025). Malgré cet engagement pancanadien en faveur d’une norme minimale, seuls quelques gouvernements ont légiféré sur un délai, et ceux-ci ne sont pas nécessairement identiques. La Nouvelle-Écosse et l’Île-du-Prince-Édouard se sont alignées sur une norme de service de 10 jours ouvrables. Pour l’Ontario, la règle est de 30 jours civils, avec la possibilité de 10 jours ouvrables pour certaines demandes temporaires. L’Alberta a adopté une norme de 20 jours ouvrables. L’approche du Nouveau-Brunswick est potentiellement la plus ambitieuse, offrant apparemment une reconnaissance quasi automatique (les demandeurs de mobilité de main-d’œuvre sont considérés comme certifiés dès que l’autorité néobrunswickoise a délivré un accusé de réception des documents du demandeur et avant qu’une décision ne soit prise), mais cela dépendra entièrement des délais légaux pour la délivrance des accusés de réception.
Distinctions entre les demandeurs temporaires et permanents
L’Ontario est la seule province à faire la distinction entre les candidats temporaires et permanents. Elle a créé une voie rapide pour obtenir une licence de six mois à usage unique. Ce processus offre un délai de traitement de 10 jours ouvrables pour certaines professions, au lieu des 30 jours civils habituels. Aucune autre province n’a introduit ce concept « express » pour les candidats temporaires. Cela étant dit, les délais habituels pour la Nouvelle-Écosse et l’Île-du-Prince-Édouard sont de 10 jours ouvrables.
Notification et justification
La reconnaissance mutuelle fonctionne lorsqu’elle favorise la confiance entre les organismes de réglementation, renforce la certitude et la transparence des procédures et qu’elle en rationalise l’accès. Ces objectifs sont plus facilement atteints lorsque les organismes de réglementation sont tenus de fournir les raisons pour lesquelles ils rejettent ou limitent la reconnaissance mutuelle tant au demandeur qu’à l’organisme de réglementation correspondant dans la province d’origine.
À l’heure actuelle, la loi albertaine est le modèle à suivre, puisqu’elle exige que les motifs soient fournis par écrit aux demandeurs lorsqu’un organisme empêche ou impose des conditions à la certification d’un travailleur entrant. Dans un monde idéal, elle imposerait aussi l’envoi d’un avis à l’organisme de réglementation de la province d’origine du demandeur.
Exigences en matière de rapports
La seule façon pour les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux de surveiller et d’améliorer la mise en œuvre de la reconnaissance mutuelle est de recueillir des données de façon continue. Nous voulons être en mesure de répondre, tous gouvernements confondus, aux questions suivantes : combien de personnes demandent la reconnaissance de leur métier ou de leur titre professionnel par la reconnaissance mutuelle ? Et combien de ces demandes sont-elles rejetées ou restreintes ? Les candidats de certaines provinces sont-ils plus susceptibles d’être rejetés que d’autres ? Si oui, existe-t-il un écart dans la certification qui peut être comblé ?
La Productivity Commission de l’Australie, une agence fédérale, produit des rapports qui permettent aux gouvernements du pays de s’informer sur les progrès réalisés par les réformes du marché intérieur et de les améliorer. Au Canada, bon nombre des lois adoptées avant et même depuis Trump 2.0 traitent de la question des rapports, mais les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux du Canada doivent encore collaborer à la mise en œuvre de ces obligations législatives afin de garantir la disponibilité de données utiles et pertinentes.
Remarques finales
De nouvelles initiatives législatives qui implantent la reconnaissance mutuelle partout au pays ont permis de réaliser des progrès considérables dans l’élimination des barrières au commerce intérieur. Les décideurs canadiens doivent maintenant agir pour rationaliser et harmoniser le caractère disparate de ces efforts législatifs afin que le potentiel de la reconnaissance mutuelle puisse être réalisé pleinement. Plus les différences entre les lois sont importantes, plus il est difficile pour les travailleurs et les petites entreprises de tirer profit des efforts récents.
Les trois objectifs qui devraient guider les efforts des gouvernements canadiens dans la mise en œuvre de la reconnaissance mutuelle sont les suivants : 1) la cohérence pour les travailleurs et les petites entreprises, 2) l’établissement d’une relation de confiance entre les organismes de réglementation, et 3) la communication d’informations pour les boucles de rétroaction.
En matière de cohérence — le gouvernement fédéral devrait collaborer avec les provinces à l’élaboration d’un cadre législatif type afin de remettre ce projet sur les rails. Le présent texte a identifié un certain nombre d’axes clés pertinents pour la reconnaissance mutuelle, ainsi que la manière dont des différences apparaissent déjà. La divergence actuelle n’est qu’un point de départ ; sans intervention délibérée, les différences ne feront que s’accentuer avec le temps. S’il ne parvient pas à remédier à cette fragmentation, le Canada risque de rater une occasion unique de renforcer son union économique.
Sur le renforcement de la confiance — La reconnaissance mutuelle repose sur la confiance mutuelle. Les mécanismes de renforcement de la confiance sont à la base de tout régime de reconnaissance mutuelle efficace. Cela suppose la mise en place de mécanismes législatifs ou réglementaires solides qui poussent à collaborer, à échanger des informations, à notifier et à communiquer les motifs en temps opportun. Dans ce domaine, l’Alberta est la province qui va le plus loin et se rapproche le plus des meilleures pratiques australiennes et européennes. Les autres provinces devraient s’en inspirer.
En matière de rapports — La seule façon de surveiller et de renforcer la mise en œuvre de la reconnaissance mutuelle est de disposer de rapports harmonisés et ponctuels. Le gouvernement fédéral devrait collaborer avec les provinces et les territoires afin d’élaborer un cadre pour la production de rapports, en particulier pour la mobilité de la main-d’œuvre.
La diversité des approches législatives récentes visant à éliminer les obstacles au commerce par la reconnaissance mutuelle rappelle de façon éloquente pourquoi ces obstacles existent en premier lieu. Un système fédéral signifie qu’une union économique dynamique n’est pas prédéterminée. Contrairement à un État unitaire, la libéralisation du commerce intérieur au-delà des frontières internes doit être encouragée et soutenue. Le Canada vit présentement sa meilleure chance de renouveler son commerce interprovincial depuis la Confédération. La promotion de la reconnaissance mutuelle, telle que le propose le présent essai, placerait résolument le pays sur la voie du renouveau.
Notes
[1] Cela pourrait bientôt changer. Le 8 juillet 2025, l’Ontario, ainsi que toutes les autres provinces et territoires canadiens à l’exception de Terre-Neuve-et-Labrador, des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut, ont signé un protocole d’accord s’engageant à publier un cadre réglementaire pour la vente transfrontalière d’alcool directement aux consommateurs d’ici mai 2026. La date d’entrée en vigueur de ce cadre réglementaire reste incertaine.
[2] Voir généralement Janssens, 2013.
RÉFÉRENCES
Campbell, I. (2025, 6 mars). Nova Scotia delivers interprovincial ‘game changer’ while feds offer ‘symbolic’ gesture, say observers. The Hill Times. https://www.hilltimes.com/story/2025/03/06/nova-scotia-delivers-interprovincial-trade-game-changer-while-feds-offer-symbolic-gesture-say-observers/453049/
Comité du commerce intérieur. (8 juillet 2025). Communiqué – Réunion du Comité du commerce intérieur du 8 juillet 2025. https://www.cfta-alec.ca/fr/communique-reunion-du-comite-du-commerce-interieur-du-8-juillet-2025
Cumming, P. A., Lee, E. L. D. et Oreopoulos, D. G. (1989). Access! Task Force on Access to Professional and Trades in Ontario. Ministry of Citizenship.
Gouvernement du Canada. (2011, 16 septembre). Discours – Notes pour une allocution prononcée par l’honorable Jason Kenney, C.P., député, ministre de la Citoyenneté, de l’Immigration et du Multiculturalisme. Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada. https://www.canada.ca/fr/immigration-refugies-citoyennete/nouvelles/archives/discours-2011/jason-kenney-ministre-2011-09-16.html
Gouvernement de l’Ontario. (2025, 1er septembre). L’Ontario protège les travailleuses et les travailleurs en introduisant des changements inédits au Canada en matière de mobilité de la main-d’œuvre [Communiqué de presse]. https://news.ontario.ca/fr/release/1006398/lontario-protege-les-travailleuses-et-les-travailleurs-en-introduisant-des-changements-inedits-au-canada-en-matiere-de-mobilite-de-la-main-doeuvre
Janssens, C. (2013). The principle of mutual recognition in EU Law. Oxford University Press.
Joannou, A. (2021, 25 octobre). Proposed new labour law could make it easier for professional Canadians to move to Alberta. Edmonton Journal. https://edmontonjournal.com/news/local-news/alberta-legislature-resumes-2021-fall-sitting
Knox, R. (2010). Who can work where: Reducing barriers to labour mobility in Canada. CD Howe Institute.
Manucha, R. (2025). Unlocking Canada’s economy: Why mutual recognition is the key to supercharging internal trade. Macdonald-Laurier Institute.
Mattera, A. (2005). The principle of mutual recognition and respect for national, regional and local identities and traditions. In F. K. Padoa Schioppa (Ed.), The principle of mutual recognition in the European integration process (pp. 1-24). Palgrave Macmillan UK.
Productivity Commission. (2009). Review of Mutual Recognition Schemes. Commonwealth of Australia. https://www.pc.gov.au/inquiries/completed/mutual-recognition-schemes-2009/report/mutual-recognition-schemes.pdf
Tombe, T. (2019, 17 juillet). Alberta is changing the game on internal trade. The Globe and Mail.
https://www.theglobeandmail.com/opinion/article-alberta-is-changing-the-game-on-internal-trade/
L’essai de Maître Ryan Manucha se penche sur les législations en place dans les provinces et à Ottawa pour mieux comprendre ce qui y fait défaut. L’auteur aborde notamment l’importance d’intégrer la reconnaissance mutuelle entre les provinces. Il explique en effet que les différences réglementaires réduisent l’intensité concurrentielle globale du Canada, limitent les choix offerts aux consommateurs de biens, de services et de main-d’œuvre, et freinent les forces positives de la concurrence. Cet essai fait plus qu’analyser les barrières au commerce interprovincial de manière critique : il propose un cadre comparatif fondé sur des axes clés pertinents pour la conduite d’une reconnaissance mutuelle au sein de la fédération. L’utilisation de cet outil comparatif permet d’espérer une voie cohérente pour le commerce interprovincial, une qui propose une alternative viable dans un système fédératif trop habitué aux projets législatifs hétérogènes et mal coordonnés.
Cet essai fait partie de la série Des barrières et des ponts : repenser le commerce au sein de la fédération, publiée sous la direction de Valérie Lapointe par le Centre d’excellence sur la fédération canadienne. Étienne Tremblay a effectué la coordination éditoriale et s’est chargé de la correction d’épreuves. La mise en pages a été faite par Chantal Létourneau et la conception graphique par Anne Tremblay.
Cet essai est une traduction de A Call for Coherence: Variation in Recent Legislative Approaches to Remedy Internal Trade Barriers. Patrick Déry en a assuré la traduction.
Ryan Manucha est chercheur à l’Institut C. D. Howe. Il est titulaire d’un doctorat en droit de la Harvard Law School et d’un baccalauréat en économie de l’Université Yale. Expert reconnu en matière de commerce interprovincial au Canada, il est fréquemment sollicité pour conseiller le gouvernement et les agences. Il intervient régulièrement dans les médias, notamment sur CBC News, BBC World Service, BNN Bloomberg et CBC Radio. Son livre Booze, Cigarettes and Constitutionnal Dust-Ups: Canada’s Quest for Interprovincial Free Trade a remporté le prix Donner du meilleur ouvrage sur les politiques publiques canadiennes et a été finaliste du prix Balsillie pour les politiques publiques.
Pour citer ce document :
Manucha, Ryan. (2025). Un appel à la cohérence : les différences dans les approches législatives récentes visant à abolir les obstacles au commerce intérieur. Institut de recherche en politiques publiques.
Les opinions exprimées dans cet essai sont celles de l’auteure et ne reflètent pas nécessairement celles de l’IRPP ou de son conseil d’administration.Si vous désirez obtenir de plus amples renseignements sur nos publications, veuillez nous contacter à l’adresse irpp@irpp.org. Pour recevoir l’infolettre mensuelle de l’IRPP par courriel, vous pouvez vous abonner directement sur le site Web à www.irpp.org/fr
llustrateur : Luc Melanson
