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Repenser la fédération à travers un prisme urbain

Gabriel Eidelman 29 octobre 2020

Introduction

Les effets économiques, sociaux et sanitaires de la pandémie de COVID-19 sont particulièrement dévastateurs dans les villes du pays. Les deux tiers des cas et les trois quarts des décès sont survenus dans ses 20 plus grandes villes[1]. À elles seules, les agglomérations de Montréal, Toronto et Calgary totalisent la moitié des cas et des décès. La crise a aussi révélé la précarité financière de nombreuses administrations municipales. Avec la chute de leurs recettes, les villes cumulent aujourd’hui un déficit d’exploitation combiné de 10 à 15 milliards de dollars[2].

Pour assurer la reprise, il faudra une collaboration exceptionnelle entre les trois ordres de gouvernement — fédéral, provincial et municipal —, ce qui exigera de renforcer les institutions politiques qui les unissent. Il sera tout aussi crucial de repenser la fédération dans une perspective urbaine qui reconnaisse l’importance des villes-régions et des centres métropolitains dans le paysage politique du pays. Le statu quo est désormais intenable. Seule une nouvelle infrastructure intergouvernementale permettra à l’ensemble des décideurs de comprendre les besoins des villes et des régions urbaines, puis d’y répondre de façon efficace et concertée.

Quatre idées reçues sur les villes canadiennes

Pour repenser la fédération dans une perspective urbaine, il faut d’abord réfuter quatre idées reçues qui nuisent à la compréhension de la gouvernance et des politiques municipales.

Première idée reçue : plus de 80 % des Canadiens vivent en zone urbaine. Les maires invoquent souvent cette donnée pour réclamer pouvoir et respect dans notre cadre constitutionnel. Mais en vertu des normes internationales et du simple bon sens, le seuil désignant une « zone urbaine » est si bas qu’il en réduit l’importance politique des villes. Prenons Town of Two Hills, en Alberta, ville de 1 352 habitants. Statistique Canada la juge aussi « urbaine » qu’Edmonton et son million d’habitants[3]. Au total, seules 100 des quelque 4 000 villes canadiennes comptent plus de 50 000 habitants. D’où cette impression que les « futiles » questions municipales ne pèsent pas lourd face aux grands enjeux provinciaux ou fédéraux. Près de 23 millions de Canadiens vivent pourtant dans cette centaine de villes.

Selon la deuxième, toutes les villes méritent d’être traitées également peu importe leur taille, leur emplacement ou leur poids économique. La pandémie provoque dans les villes de toutes dimensions une affolante baisse de l’impôt foncier et des frais d’utilisation, de loin leurs deux premières sources de recettes autonomes. Mais elles sont inégales devant ce fardeau fiscal. On estime que Toronto aura subi en fin d’année des pertes d’au moins 800 millions de dollars uniquement en invendus de titres de transport, ceux-ci ayant chuté de 85 % pour cause de crise sanitaire. Une somme égale au budget d’exploitation total de la ville voisine de Mississauga, sixième du pays par sa population.

La troisième idée reçue repose sur l’illusion que la plupart des villes sont gouvernées par une même administration municipale, quand plus des deux tiers des Canadiens vivent dans des villes-régions englobant des banlieues en forte croissance[4]. C’est ainsi que la banlieue de Vancouver (villes de Richmond, Surrey, Burnaby, Abbotsford, etc.), qui compte 1,8 million d’habitants, est plus peuplée que Vancouver elle-même, avec ses 675 000 âmes. Ensemble, ces zones forment des économies régionales fonctionnellement intégrées, qualifiées de « régions métropolitaines de recensement (RMR) » par Statistique Canada, et représentent près de 75 % du produit intérieur brut du pays[5]. Elles sont pourtant gouvernées par des dizaines (voire des centaines, dans les cas extrêmes) d’autorités locales et régionales[6]. Le Grand Montréal compte ainsi 82 administrations municipales dans le périmètre de la Communauté métropolitaine de Montréal. Il est donc ardu de déterminer qui parle ou devrait parler au nom de nos villes et villes-régions.

Et selon la quatrième, les services des villes seraient exclusivement établis, financés et assurés par les administrations municipales. En réalité, presque toutes leurs activités nécessitent une certaine forme de coordination, de coopération ou d’investissements intergouvernementaux. Comme la pandémie l’a illustré, les bureaux locaux de santé publique collaborent chaque jour avec leurs homologues fédéraux et provinciaux. Les politiques d’établissement des immigrants sont maintenant définies en vertu d’arrangements gouvernementaux trilatéraux[7]. Tout comme les investissements d’infrastructure tels que le Fonds de la taxe sur l’essence fédéral, qui assure aux villes un financement permanent de deux milliards annuels via des projets provinciaux (routes, autoroutes, traitement des eaux usées, etc.).

Bref, la gouvernance urbaine ne se réduit aucunement à la gouvernance municipale. Tous les ordres de gouvernement interviennent dans l’élaboration des politiques. C’est d’autant plus vrai dans les grandes villes, qui dépendent de services publics à forte intensité en capital comme le transport en commun et le logement social. Or, la conception traditionnelle du fédéralisme canadien fait abstraction de cette réalité multiniveau.

Les villes ne sont pas de simples créatures des provinces

Malgré la complexité de la gouvernance urbaine, la plupart des décideurs traitent encore toutes les villes de la même façon : comme des « créatures » des provinces. Le Plan d’intervention économique du Canada pour répondre à la COVID-19 a distribué des centaines de milliards de dollars à tous et à toutes : provinces, communautés autochtones, grande industrie, petites entreprises, secteur caritatif, universités, étudiants, etc. Mais pas un sou n’est allé directement aux municipalités. Il a fallu quatre mois de négociations entre le gouvernement fédéral et les provinces, avec une participation limitée des dirigeants municipaux, pour élaborer un Cadre de relance sécuritaire établissant un fonds d’urgence de seulement 2 milliards applicable aux dépenses d’exploitation municipales, assorti pour le transport en commun de 1,8 milliard en fonds d’exploitation tributaires d’une contrepartie provinciale. Au mieux, cette aide amoindrira la pression financière exercée sur les villes, et sans doute pas au-delà de six mois[8]. Interrogé sur cet appui tardif, Justin Trudeau s’est exprimé en langue de bois : « Il revient aux provinces de gérer et de financer les villes. »[9]

Le premier ministre sait pourtant que le rôle des villes dans la fédération est beaucoup plus fluctuant que ne le suppose la répartition constitutionnelle des pouvoirs. Oui, les provinces jouent un rôle prépondérant. Certaines ont récemment imposé (ou menacé d’imposer) une vaste restructuration des institutions municipales. Et plusieurs continuent de centraliser l’autorité décisionnelle dans des domaines de compétence locale comme l’aménagement du territoire. Mais parallèlement, la plupart ont modifié leur cadre législatif pour reconnaître officiellement les villes en tant qu’ordre de gouvernement légitime, démocratique et responsable. Depuis les années 1990, presque toutes ont élargi la sphère d’autorité des gouvernements locaux, ajoutant aux règlements municipaux des dispositions facultatives ou créant quelques chartes municipales distinctes[10].

L’engagement du fédéral dans les affaires municipales connaît aussi une évolution. Certes, le Canada reste l’un des rares pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques sans véritable politique d’urbanisme. Il faut remonter aux années 1970 pour trouver une structure qui s’apparenterait à un ministère chargé des villes[11]. Les transferts fédéraux directement versés aux ­municipalités n’ont jamais dépassé 1 % de leur équivalent pour les provinces[12]. Et d’importants programmes de financement destinés aux villes transitent délibérément par les provinces, du Fonds de la taxe sur l’essence au Fonds pour l’infrastructure de transport en commun en passant par la Stratégie nationale sur le logement. Il est toutefois clair que les gouvernements fédéraux successifs ont aussi appliqué une approche urbaine « implicite » en créant des programmes qui ne sont pas expressément conçus pour les villes mais dont les effets sont surtout ressentis en milieu urbain, par exemple la Stratégie des partenariats de lutte contre l’itinérance, les Partenariats locaux en matière d’immigration et l’Initiative des supergrappes d’innovation[13].

Somme toute, les relations fédérales-provinciales-municipales relèvent d’un système enchevêtré d’accords, de cadres et de transferts bilatéraux (fédéraux-­provinciaux, fédéraux-municipaux ou provinciaux-municipaux) et trilatéraux, chacun est négocié dans un contexte particulier. L’incohérence de cette architecture intergouvernementale entraîne inévitablement une alternance de gains immédiats et d’échecs à long terme. Sans mesures institutionnelles qui dissuaderaient les gouvernements de trahir leurs engagements, toute entente ponctuelle restera tributaire des courants politiques. D’où la nécessité d’une solution structurelle.

Les villes ont besoin d’une nouvelle infrastructure intergouvernementale

Les voix qui compatissent à la situation des villes plaident souvent pour qu’elles soient officiellement reconnues dans la Constitution canadienne, ce qu’ont fait des fédérations comme l’Allemagne, le Brésil et l’Afrique du Sud. Non sans originalité, Kristin Good propose dans un essai de cette même série d’inscrire plutôt cette protection dans la constitution des provinces. Les deux options ne sortent toutefois pas du même piège conceptuel qui confine les questions urbaines, multiniveaux par nature et par définition, au domaine restreint des administrations municipales.

Les villes n’ont pas besoin de nouvelles protections constitutionnelles mais d’une nouvelle infrastructure intergouvernementale adaptée aux réalités des politiques urbaines. Les institutions fédérales doivent être repensées pour prêter voix aux dirigeants municipaux et stimuler le dialogue sur les enjeux urbains entre tous les ordres de gouvernement. Et tout commence ici par l’amélioration de trois éléments clés : données, organisation, interfaces.

Si les décideurs provinciaux et fédéraux ont tant de mal à mesurer l’importance des villes, c’est notamment parce qu’ils manquent de données fiables et comparables sur leurs problèmes économiques, sociaux et environnementaux. L’action et la coopération intergouvernementales nécessitent davantage d’éléments probants. L’Institut canadien d’information sur la santé recueille de solides données comparatives et produit des analyses impartiales sur les systèmes de santé du pays afin d’étayer les débats fédéraux-provinciaux sur le sujet. Seul un organisme de recherche de cette rigueur permettra de mener des échanges fédéraux-provinciaux-municipaux dans une perspective urbaine.

Selon une idée constructive de l’Institut urbain du Canada, on pourrait créer un observatoire des politiques urbaines regroupant des données exhaustives, comparables et concrètes sur la situation de nos villes et villes-régions[14]. À l’instar d’initiatives semblables dans l’Union européenne, cet observatoire permettrait de standardiser les données qualitatives et quantitatives dont nous disposons, de collecter celles qui nous manquent et de repérer les domaines d’intérêt commun qui bénéficieraient d’une collaboration intergouvernementale.

Mais les données ne suffisent pas. Les villes ont aussi besoin de pouvoir politique. Au lieu d’implorer les gouvernements de leur prêter attention par principe, elles doivent consacrer les ressources humaines et financières nécessaires pour s’imposer dans l’arène intergouvernementale. Celles qui ont su négocier des ententes juridiques sur mesure avec les provinces, comme Montréal, Winnipeg et Halifax, ont compris la leçon et renforcé leurs capacités politiques et leur expertise intergouvernementale. Toronto, par exemple, a intégré une équipe de neuf spécialistes des relations intergouvernementales au bureau de son directeur municipal. Ce qui reste peu de chose face aux équipes correspondantes du fédéral et des provinces. L’Ontario compte ainsi plus de 50 de ces spécialistes dans ses organismes centraux, soutenus par des centaines d’autres dans les directions connexes de ses ministères.

Il en va de même pour les villes-régions. Les 10 plus grandes régions métropolitaines de recensement (RMR) totalisent près de 20 millions d’habitants, soit plus de la moitié de la population du Canada (voir tableau 1). Leurs villes doivent s’organiser et promouvoir une nouvelle version du régionalisme canadien. Certaines RMR sont mieux armées que d’autres pour se lancer. Le Conseil des maires du Grand Vancouver sur le transport régional a rassemblé suffisamment de ressources et de poids politique pour interpeller directement les gouvernements fédéral et britanno-colombien, comme l’attestent en pleine pandémie ses demandes de fonds d’urgence pour le transport en commun. Mais il existe peu d’institutions métropolitaines de ce genre ailleurs au pays. D’où la nécessité de nouveaux mécanismes pour formuler les besoins collectifs des villes-régions.

Enfin, il faut de meilleures interfaces pour assurer un dialogue constant sur les problèmes urbains entre autorités municipales, régionales, provinciales et fédérales. Les dirigeants municipaux communiquent souvent hors des voies officielles avec les représentants provinciaux et fédéraux, en contactant personnellement un député ou un haut fonctionnaire[15]. Cela constitue une base de discussion beaucoup trop précaire pour bâtir à long terme de fructueuses relations intergouvernementales.

La Fédération canadienne des municipalités, lobby fédéral enregistré totalisant plus de 2 000 membres, compte dans ses rangs le Caucus des maires des grandes villes (22 villes en tout). Le premier ministre et des membres de son cabinet rencontrent souvent ces deux groupes lors de congrès annuels ou d’événements spéciaux. Mais il s’agit d’exercices ponctuels de bonne volonté plutôt que d’efforts cohérents de diplomatie intergouvernementale.

Par comparaison, le solide mécanisme des relations fédérales-provinciales et territoriales est constamment huilé par des rencontres périodiques entre premiers ministres, ministres, sous-ministres et hauts fonctionnaires, et soutenu par un système éprouvé de comités, groupes de travail et secrétariats intergouvernementaux. Sans compter les organismes indépendants auxquels sont confiés des mandats précis pour faciliter le processus décisionnel fédéral-provincial. Au nombre de ces organismes figurent l’Institut canadien d’information sur la santé, qui analyse des indicateurs de performance standardisés recueillis auprès de tous les ministères de la Santé du pays, et le Secrétariat des conférences intergouvernementales canadiennes, qui assure la planification et la logistique de ces rencontres.

Aucune de ces interfaces n’intègre les villes à ses travaux, et moins encore une perspective urbaine[16]. C’est pourquoi il faut les adapter ou les restructurer de bas en haut. Cela pourrait nécessiter d’ajouter au mandat du Secrétariat des conférences la planification de rencontres fédérales-provinciales-municipales. On pourrait aussi étudier de nouvelles structures organisationnelles, par exemple des caucus urbains réunissant des représentants locaux, provinciaux et fédéraux des villes-régions. Ou créer des « zones de coopération territoriale » inspirées de celles qu’on voit apparaître en Europe[17]. Aucun cadre ou modèle n’est en soi une panacée, et il faudra poursuivre la recherche et les expériences. À tout le moins, chaque initiative devra cibler cet objectif simple et précis : favoriser et institutionnaliser un débat multiniveau sur les enjeux urbains.

Conclusion

Le mode de gouvernance des villes canadiennes n’est pas immuable, pas plus que leur rôle au sein de la fédération. La crise sanitaire actuelle l’illustre plus clairement que jamais. Il est temps de passer outre aux débats constitutionnels sur l’autonomie municipale pour établir une infrastructure intergouvernementale urbaine qui réunisse les partenaires locaux, régionaux, provinciaux et fédéraux autour d’un dialogue permanent et structuré.

[1]   Canadian Urban Institute 2020. COVID Signpost 100 Days, Toronto, Canadian Urban Institute, 2020,
https://canurb.org/publications/covid-signpost-100-days/.

[2]   Fédération canadienne des municipalités, 2020. « COVID-19 : Les municipalités demandent des fonds d’urgence », Communiqué, Ottawa, Fédération canadienne des municipalités, 23 avril, https://fcm.ca/fr/nouvelles-et-medias/communique/covid-19-municipalites-demandent-fonds-urgence.

[3]   Selon Statistique Canada, une zone urbaine est un « centre de population » comptant plus de 1 000 habitants et d’une densité de population d’au moins 400 personnes/km2. Voir https://www.statcan.gc.ca/fra/sujets/norme/ccprr/2016/introduction.

[4]   Gordon, D. L. A., L. Hindrichs et C. Willms, 2018. Still Suburban? Growth in Canadian Suburbs, 2006-2016, Document de travail nº 2, Toronto, Conseil canadien d’urbanisme, http://canadiansuburbs.ca/files/Still_Suburban_Monograph_2016.pdf.

[5]   Statistique Canada, 2020. « Tableau 36-10-0468-01 Produit intérieur brut (PIB) aux prix de base, par région métropolitaine de recensement (RMR) (x 1 000 000) », https://www150.statcan.gc.ca/t1/tbl1/fr/tv.action?pid=3610046801&request_locale=fr.

[6]   Sans compter d’innombrables « organismes à vocation spécifique » (agences, conseils, commissions, corporations) comme les organismes de transport, commissions de bibliothèque ou de police, qui fonctionnent indépendamment des conseils municipaux.

[7]   Voir Tolley, E., et R. Young, (dir.), 2011. Immigrant Settlement Policy in Canadian Municipalities, Kingston, Presses universitaires McGill-Queen’s.

[8]   Canada, Cabinet du premier ministre du Canada, 2020. « Priorités pour relancer l’économie canadienne en toute sécurité », Note d’information, 16 juillet, https://pm.gc.ca/fr/nouvelles/notes-dinformation/2020/07/16/priorites-relancer-leconomie-canadienne-toute-securite.

[9]   Tumilty, R., 2020. « Trudeau announces $2.2B in COVID-19 relief for cities — money they would have received anyway », National Post, 1er juin.

[10] Voir Taylor, Z., et A. Dobson, 2020. Power and Purpose: Canadian Municipal Law in Transition, Toronto, Institute on Municipal Finance and Governance, https://tspace.library.utoronto.ca/bitstream/1807/99226/1/imfgpaper_no47_Power_and_Purpose_Taylor_Dobson.pdf.

[11] L’éphémère ministère d’État chargé des Affaires urbaines (1971-1979) a été aboli face au mécontentement des provinces. Il a fallu attendre 20 ans pour que resurgisse un département d’État chargé de l’infrastructure et des collectivités, aujourd’hui un ministère à part entière. Mais il est révélateur de constater l’absence du mot « ville » dans la lettre de mandat de son titulaire.

[12] Établi d’après : Statistique Canada, 2020. « Tableau 36-10-0260-01 Comptes sectoriels : ensemble des niveaux des administrations publiques, annuel, 1961-2001 (x 1 000 000), https://www150.statcan.gc.ca/t1/tbl1/fr/tv.action?pid=3610026001&request_locale=fr_ ; et Statistique Canada, 2020. « Tableau 36-10-0118-01 Comptes courants et compte du capital – Administration publiques, Canada, trimestriel (x 1 000 000), https://www150.statcan.gc.ca/t1/tbl1/fr/tv.action?pid=3610011801.

[13] Bradford, N., 2018. A National Urban Policy for Canada: The Implicit Federal Agenda, Étude IRPP 24,
Montréal, Institut de recherche en politiques publiques, https://irpp.org/wp-content/uploads/2018/11/A-National-Urban-Policy-for-Canada-The-Implicit-Federal-Agenda.pdf.

[14] Voir Eidelman, G., et N. Bradford, 2020. The Case for a Canadian Urban Policy Observatory, Toronto, Institut urbain du Canada, https://canurb.org//wp-content/uploads/Eidelman-Bradford-TheCaseforaCanadianUrbanPolicyObservatoryFINAL06-16-20.pdf.

[15] Lucas, J., et A. Smith, 2020. « Municipalities in the Federation », dans Canadian Federalism: Performance, Effectiveness, and Legitimacy, 4e édition, H. Bakvis et G. Skogstad (dir.), Toronto, Oxford University Press.

[16] L’institution qui s’en rapprocherait le plus pourrait être le Comité intergouvernemental de recherches urbaines et régionales, mis sur pied en 1967 au lendemain de la conférence fédérale-provinciale des premiers ministres sur le logement et le développement urbain. Le gouvernement fédéral lui a retiré son appui en 2011 par le biais de la Société canadienne d’hypothèques et de logement. Le Comité assure aujourd’hui un soutien limité aux seuls ministres provinciaux et territoriaux responsables des gouvernements locaux, tout en offrant un service de bibliothèque et de recherche appelé Muniscope.

[17]  Voir le programme de coopération ESPON 2020 de la Commission européenne.

Cet essai fait partie de la série inaugurale d’essais du Centre d’excellence sur la fédération canadienne, sous la direction de Charles Breton assisté de Paisley V. Sim. La mise en page a été effectuée par Chantal Létourneau et la coordination éditoriale par Étienne Tremblay.

Cet essai a été traduit de l’anglais par Michel Beauchamp et est aussi disponible sous le titre original Reimagining the Canadian Federation through an Urban Lens. Le texte original a été révisé par Madelaine Drohan et la correction d’épreuve a été faite par Angelia Wagner. La révision de la traduction a été effectuée par Étienne Tremblay et la correction d’épreuve par Paul Lafrance.

Gabriel Eidelman est directeur du Urban Policy Lab à la Munk School of Global Affairs and Public Policy de l’Université de Toronto. Ses recherches portent sur les politiques urbaines en Amérique du Nord et ont été publiées dans Cities, Urban Affairs Review et Journal of Urban Affairs. Il est l’auteur de plusieurs rapports sur la gouvernance urbaine, les relations intergouvernementales et l’administration municipale. Les plus récents ont été publiés par l’Institute for Municipal Finance and Governance et le Canadian Urban Institute. Son travail a été couvert par le Toronto Star, le Globe and Mail, le National Post, le New York Times, La Presse Canadienne et le magazine Maclean’s.

Pour citer ce document :
Eidelman, Gabriel. 2020. Repenser la fédération à travers un prisme urbain. Essai no 6, Montréal, Institut de recherche en politiques publiques.


Les opinions exprimées dans cet essai sont celles de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement celles de l’IRPP ou de son conseil d’administration.

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Illustration de la couverture : Luc Melanson

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