La politique du commerce intérieur : discours, opinion publique et fédéralisme canadien
Introduction
En réponse à la guerre commerciale en cours entre le Canada et les États-Unis, déclenchée par le retour de Donald Trump à la Maison Blanche, les appels à la libéralisation du commerce au sein du Canada ont suscité une attention sans précédent au cours des derniers mois. Les avantages économiques potentiels ont été particulièrement probants. En fait, le commerce intérieur est souvent présenté comme une solution de rechange au commerce international et comme une compensation économique directe des coûts associés à la montée du protectionnisme américain. Une baisse des coûts du commerce intérieur pourrait stimuler le produit intérieur brut (PIB), améliorer la compétitivité et aider l’économie canadienne en général, mais cette perspective ne tient pas compte des aspects politiques plus profonds du commerce intérieur. Contrairement au commerce international, la libéralisation du commerce interprovincial est fortement influencée par les contraintes constitutionnelles, la complexité réglementaire, les priorités provinciales divergentes et les accords fiscaux plus larges, en plus d’avoir des implications importantes pour les transferts fédéraux-provinciaux existants, tels que la péréquation, qui peuvent être sous-estimées par le grand public.
Dans ce texte, nous soutenons que les politiques entourant le commerce intérieur peuvent agir à deux niveaux. Tout d’abord, le discours des élites et les attitudes du public à l’égard du sujet façonnent la manière dont la libéralisation du commerce intérieur est présentée dans le contexte canadien, c’est-à-dire comme un projet d’unité nationale et une stratégie économique. Ensuite, les arrangements fiscaux du gouvernement fédéral du Canada, y compris son système réglementaire décentralisé et ses transferts de péréquation, créent des incitatifs qui peuvent encourager ou décourager les réformes. Pour comprendre la politique du commerce intérieur, il faut donc examiner l’attrait symbolique de l’unité nationale et de l’efficacité ainsi que les contraintes institutionnelles inhérentes au fédéralisme canadien.
Cet essai explore la politique du commerce intérieur au Canada à travers ces deux lentilles. Il se penche plus précisément sur les raisons pour lesquelles la libéralisation du commerce intérieur est devenue un concept politiquement attrayant mais conceptuellement flou, en plus d’examiner ce que l’opinion publique révèle vraiment sur le soutien aux grandes réformes et comment le fédéralisme fiscal peut affecter l’ampleur et la distribution des gains de la libéralisation du commerce intérieur au fil du temps.
De la rhétorique symbolique à la réalité politique
Les débats sur les obstacles au commerce interprovincial font depuis longtemps partie du paysage politique canadien, mais ils sont devenus une véritable priorité depuis que les tensions commerciales avec les États-Unis ont repris à la suite du retour de Trump à la Maison-Blanche en janvier 2025. Son administration a également proposé des dispositions « Buy American » liées aux marchés publics, imposé des droits de douane sectoriels sur les exportations canadiennes de produits agricoles et d’acier et soulevé des questions sur les subventions à la consommation d’énergie. Dans ce contexte, l’idée de libéraliser le commerce intérieur est redevenue politiquement attrayante à Ottawa et s’impose progressivement dans les capitales provinciales. Bien que des initiatives antérieures, comme l’Accord de libre-échange canadien de 2017, aient cherché à moderniser le commerce interprovincial et à uniformiser les règles, les progrès ont été lents et inégaux. En pratique, le commerce intérieur au Canada a progressé sur deux voies distinctes, mais interconnectées : la reconnaissance mutuelle, qui permet aux provinces d’accepter les normes et les références des autres (voir Manucha, 2025), et la réduction des barrières commerciales, qui vise à uniformiser ou à éliminer les règles divergentes en matière de réglementation et de marchés publics. Cette distinction institutionnelle, bien que souvent estompée dans la rhétorique politique, sous-tend les débats analysés ci-dessous. Notamment, pendant la campagne électorale fédérale, le premier ministre Mark Carney s’est engagé à « favoriser le libre-échange au Canada [d’ici la fête du Canada] » (Parti libéral du Canada, 2025), poussant ainsi la libéralisation du commerce intérieur au premier rang des priorités canadiennes (Cabrera, 2025). La logique semble simple : si l’accès au marché américain est incertain, le Canada devrait renforcer son propre marché intérieur en aplanissant les obstacles au sein même du pays.
La logique économique
Les élites fédérales et provinciales ont présenté la libéralisation du commerce intérieur comme une réforme technique axée sur l’efficacité, plutôt que comme un projet politique controversé. En la soumettant comme une stratégie économique visant à stimuler le PIB, à améliorer la productivité et à assurer la compétitivité des entreprises canadiennes malgré les chocs extérieurs, le gouvernement peut présenter ces réformes comme un simple principe économique plutôt que comme un compromis intergouvernemental. En défendant cette idée ainsi, on brouille également la distinction entre les deux principales approches de la réforme du commerce intérieur — la reconnaissance mutuelle et la réduction des barrières — en les considérant toutes deux comme des éléments d’un seul et même projet d’efficacité et de modernisation. Cependant, dans les discours politiques et médiatiques, le commerce intérieur est aussi souvent présenté comme un projet d’identité et de résilience canadiennes : un moyen de renforcer l’unité, de démontrer la solidarité nationale et de développer la résilience face à des forces extérieures hostiles. Ensemble, ces deux argumentaires clés structurent une grande partie de la rhétorique fédérale et provinciale sur le commerce intérieur, même s’ils cohabitent difficilement.
Au niveau fédéral, les décideurs politiques ont toujours associé le commerce intérieur à des thèmes économiques clés, comme le bien-être et l’efficacité. Lors de l’annonce du projet de loi C-5, la Loi sur l’unité de l’économie canadienne, le premier ministre a explicitement souligné la capacité du projet de loi à éliminer les barrières qui coûtent environ 200 G$ par an à l’économie canadienne (Aiello, 2025). Dans son discours, il a fréquemment mentionné les avantages du projet de loi, comme le fait de générer de nouvelles occasions pour les entreprises canadiennes et de réduire le prix pour les consommateurs canadiens (par. 3). En présentant l’initiative en termes de gains de productivité, d’avantages pour les consommateurs et de compétitivité des entreprises, Ottawa relaie une analyse économique de longue date sur les gains potentiels de PIB dus à la libéralisation. Dans ce contexte, la question est présentée comme un moyen de maximiser les gains globaux, un argument qui trouve un écho auprès des économistes, des entreprises et des dirigeants en charge des politiques publiques.
Les ministres fédéraux et les groupes industriels, qui s’appuient souvent sur des indices économiques techniques, abondent dans ce sens. Ils citent régulièrement des études comme celle d’Albrecht et Tombe (2016), qui estiment que les coûts du commerce interprovincial restent équivalents à un droit de douane de 7 à 15 %. Par exemple, en juin, Chrystia Freeland, alors ministre des Transports et du Commerce intérieur, a cité l’augmentation potentielle de 7 % de la productivité et a souligné que la libéralisation du commerce intérieur contribuerait à « accroître notre productivité », à « créer des emplois » et serait bénéfique à l’économie « malmenée par les droits de douane » (Sénat du Canada, 2025, par. 142). Des associations professionnelles comme la Chambre de commerce du Canada (2024) et le Conseil canadien des affaires (2025) ont également souligné les obstacles internes, comme la bureaucratie, qui minent les petites et moyennes entreprises. Selon cet argumentaire, la libéralisation du commerce intérieur n’est pas seulement une question d’efficacité abstraite, mais vise aussi à créer des conditions de concurrence équitables pour les entreprises canadiennes, à encourager l’investissement et à renforcer les chaînes d’approvisionnement face aux perturbations extérieures. En fondant le débat sur des mesures quantifiables telles que les dédoublements et la perte de production et d’efficacité, Ottawa a su présenter la libéralisation du commerce intérieur comme une manière de corriger des distorsions bien documentées plutôt que comme la poursuite d’un programme partisan.
De même, les provinces ont également adopté le programme de renforcement du commerce intérieur et reflété cet angle d’approche, bien qu’avec certaines variantes. La Nouvelle-Écosse, notamment, a introduit le Free Trade and Mobility within Canada Act afin de reconnaître les certificats de qualification professionnelle et les normes réglementaires des autres provinces sur une base réciproque. Le premier ministre Tim Houston a présenté les initiatives stratégiques comme une façon de « limiter les formalités administratives » pour les entreprises et les travailleurs (Thomas, 2025), de réduire les coûts associés à la conformité et de favoriser les investissements en rendant l’économie plus rationnelle et plus compétitive. De même, le premier ministre de l’Ontario, Doug Ford, a plusieurs fois relié cette question au rôle de sa province en tant que « moteur économique » du Canada (Gouvernement de l’Ontario, 2025). Dans sa rhétorique, le premier ministre Ford met souvent en lumière l’impact sur les petites et moyennes entreprises, présentant le programme de libre-échange interne comme une mesure abordable pour les consommateurs et une stratégie de compétitivité pour les entreprises. Les cas de la Nouvelle-Écosse et de l’Ontario reflètent étroitement la logique économique fédérale par le recours à un angle et à des signaux économiques mettant l’accent sur les coûts de mise en conformité, les gains d’efficacité et les avantages pour les consommateurs. Dans l’ensemble, ces signaux et ces cadres économiques constituent les éléments d’un récit plus large qui alimente le programme de renforcement du commerce intérieur. En fondant la nécessaire réforme du commerce intérieur sur des critères économiques plutôt que politiques, les dirigeants fédéraux et provinciaux ont renforcé le consensus des analystes selon lequel la libéralisation du commerce intérieur vise à en corriger l’inefficacité plutôt qu’à réconcilier des intérêts régionaux divergents.
L’angle identitaire
Alors que la logique économique présente la libéralisation du commerce intérieur comme une stratégie d’efficacité et de compétitivité, l’angle identitaire en fait un projet d’unité et de résilience nationales. Ici aussi, les élites réunissent souvent des mécanismes distincts de reconnaissance mutuelle et de réduction des obstacles sous une même bannière symbolique, les présentant tous deux comme une étape vers la réalisation d’une « unité de l’économie canadienne ». En sollicitant la force collective pour faire front aux menaces extérieures, les dirigeants fédéraux érigent une réforme technique en cause morale et patriotique. Lors de sa campagne électorale, M. Carney a fait sienne cette rhétorique en déclarant : « Nous pouvons nous donner bien plus que ce que Donald Trump ne pourra jamais nous enlever. Nous pouvons avoir une seule économie » (Jolly et Murughappun, 2025, par. 3). Cette rhétorique est allée au-delà des arguments d’efficacité, présentant la libéralisation du commerce intérieur comme un exercice de construction de la nation par lequel les Canadiens et les Canadiennes répondent aux menaces extérieures en renforçant leur liens dans tout le pays. Dans ce contexte, l’abaissement des barrières n’est pas seulement un ajustement économique, mais une affirmation de la solidarité nationale – les Canadiens sont solidaires lorsque l’accès aux marchés extérieurs est limité. Les ministres fédéraux ont renforcé cette tendance en présentant la réforme comme un devoir patriotique : le langage de l’unité économique canadienne suggère que le démantèlement des barrières commerciales internes n’est pas qu’un exercice technique rudimentaire, mais qu’il fait partie de la réalisation du potentiel national canadien.
Les provinces ont également adopté cet angle identitaire, bien que souvent de manière à mélanger les appels à l’unité nationale avec les spécificités provinciales. En Ontario, le gouvernement Ford a affirmé à maintes reprises que les Ontariens et les Ontariennes ne devraient pas être confrontés à des obstacles lorsqu’ils veulent travailler n’importe où dans le pays, présentant la libéralisation non seulement comme une réforme économique, mais aussi comme une question d’équité qui concerne l’intégrité du Canada en tant que pays. En Nouvelle-Écosse, le premier ministre Houston a fait écho à des thèmes similaires lorsqu’il a présenté son Free Trade and Mobility within Canada Act, décrivant cette loi comme une étape visant à faire du Canada « un pays plus fort » en permettant à la main-d’œuvre et aux entreprises d’opérer de manière transparente d’une province à l’autre (MacInnis, 2025, dernier par). Même au Québec, où l’enthousiasme pour la libéralisation interne a toujours été tempéré par des préoccupations concernant l’autonomie (Trew et Lee, 2025), les dirigeants provinciaux ont adopté des éléments du discours sur l’unité nationale, en présentant la coopération sur les ententes en matière de mobilité professionnelle comme un moyen de renforcer à la fois l’identité économique du Québec et son rôle au sein de la fédération. Ces variations révèlent la flexibilité de cet angle identitaire qui fournit un récit national commun que les provinces adoptent pour servir des objectifs régionaux, mais qui montre également les limites du récit sur l’unité, un thème qui devient évident lorsque les intérêts nationaux et provinciaux entrent en conflit dans la pratique.
Tensions
Les approches économique et identitaire ont conjointement fait avancer le programme de libéralisation du commerce intérieur, mais la coexistence de ces approches expose également de profondes contradictions. Les mêmes dirigeants qui vantent les vertus de l’unité et de l’efficacité nationales proposent souvent des politiques qui privilégient les producteurs locaux ou renforcent les spécificités provinciales.
Cette tension révèle en partie la complexité institutionnelle de la libéralisation du commerce intérieur. En fait, le programme de libéralisation du commerce intérieur progresse selon deux axes législatifs distincts qui se chevauchent partiellement : la reconnaissance mutuelle et la réduction des barrières. Alors que le premier vise à permettre aux biens, aux services et à la main-d’œuvre certifiés dans une province de circuler librement dans une autre, le second se concentre sur l’harmonisation ou l’élimination des règles sous-jacentes en matière de réglementation et de passation de marchés qui fragmentent le marché canadien. Les deux axes sont souvent mis en œuvre au moyen de projets de loi distincts ou d’ententes intergouvernementales et ont des implications politiques différentes. La reconnaissance mutuelle tend à être présentée comme coopérative et unificatrice, s’alignant facilement sur les récits d’identité nationale, alors que la réduction des barrières exige un changement structurel plus profond qui peut provoquer une résistance au nom de l’autonomie provinciale. Par conséquent, la rhétorique des gouvernements peut défendre le libre-échange interne tout en mettant de l’avant, de façon sélective, la version qui correspond le mieux aux incitatifs politiques locaux.
L’une des tensions les plus apparentes est la coexistence de slogans tels que « Achetez canadien » et de ses variantes propres à chaque province. En d’autres termes, alors que les dirigeants provinciaux ont réagi à la libéralisation du commerce intérieur avec beaucoup d’enthousiasme, du moins dans leurs discours, ils approuvent en même temps des dispositions relatives à l’achat local qui vont à l’encontre de cette logique économique. D’une part, les provinces adoptent des lois en faveur du commerce interprovincial, comme la Loi ontarienne de 2025 sur le libre-échange et la mobilité (LOLEM), qui garantit le libre commerce entre l’Ontario et les autres provinces canadiennes. À première vue, la législation engageait l’Ontario à reconnaître les certificats de qualification professionnelle et les normes réglementaires des autres provinces sur une base réciproque, faisant ainsi écho à la manière dont le gouvernement fédéral présentait la libéralisation interne, c’est-à-dire comme un enjeu de compétitivité et de bien-être des consommateurs. En revanche, l’Ontario a renforcé sa Loi de 2022 sur l’initiative favorisant l’essor des entreprises ontariennes (LIFEEO), mise en œuvre en 2024, qui exige explicitement que les ministères et les organismes provinciaux donnent la priorité aux fournisseurs basés en Ontario pour les contrats inférieurs à des seuils désignés. Notamment, la LOLEM ne fait aucune référence explicite à la LIFEEO, ce qui laisse intactes les préférences de l’Ontario en matière de marchés publics, malgré les engagements simultanés de la province en faveur de la libéralisation du commerce intérieur. Cette position contradictoire démontre la tension au cœur de l’angle économique : tout en célébrant la suppression des barrières interprovinciales, la province a renforcé celles protégeant les entreprises locales.
Ces tensions exprimées par les élites se reflètent également dans l’opinion publique. En fait, il est bien établi que les Canadiens ont une forte identité régionale et provinciale, parfois même plus forte que leur identité nationale (Henderson et al., 2025). Selon le sondage de 2024 sur la Confédération de demain (Environics Institute for Survey Research, 2024), les niveaux d’attachement provincial et national sont élevés chez la majorité des Canadiens et des Canadiennes interrogés, mais dans certaines provinces, comme le Québec et Terre-Neuve-et-Labrador, les gens se sentent plus attachés à leur province qu’à leur pays. Cette tension entre les identités régionales et nationales, qui est souvent considérée comme étant au cœur de la structure du fédéralisme canadien, peut en fait créer des frictions entre la promesse apparemment simple de libéralisation du commerce intérieur et la priorité accordée à l’économie locale. En effet, comme l’ont noté Breton et Parkin (2025), le soutien au libre-échange au Canada est très conditionnel : les Canadiens approuvent largement ce principe en théorie, mais l’enthousiasme faiblit lorsque la libéralisation est perçue comme compromettant l’autonomie provinciale ou les intérêts économiques locaux. C’est particulièrement vrai au Québec où, selon une enquête de la Confédération de demain, plus d’un tiers des personnes interrogées estiment que leur gouvernement provincial devrait être en mesure de bloquer l’arrivée des biens venant d’autres provinces, ce qui illustre à quel point l’attitude face à l’intégration du marché intérieur est modelée par l’identité provinciale (Breton et Parkin, 2025).
Il est important de noter que ces sentiments peuvent être amplifiés en période électorale, lorsque les candidats et les partis sont fortement incités à défendre les industries et les emplois locaux. Les bénéficiaires des mesures protectionnistes sont généralement visibles, organisés et concentrés, alors que les avantages de la libéralisation sont diffus, à long terme et répartis entre les consommateurs et les entrants potentiels, qui n’existent peut-être pas encore. Comme dans le cas de la libéralisation internationale, cette asymétrie rend la libéralisation interne politiquement difficile : les coûts sont immédiats et évidents, tandis que les avantages sont larges et différés. Cette dynamique révèle le défi structurel sous-jacent de la libéralisation du commerce intérieur : les dirigeants fédéraux tentent d’inciter les Canadiens à « acheter canadien » au nom de l’unité et de la résilience, mais les gouvernements provinciaux sont souvent contraints de promouvoir des mesures pour favoriser l’achat local qui touchent davantage leurs électeurs. Dans cette fédération décentralisée qu’est le Canada, ces deux impératifs sont difficilement réconciliables, laissant les décideurs politiques pris en tenaille entre la logique de l’efficacité et de l’unité nationale, d’une part, et les exigences de l’autonomie provinciale et de la protection locale, d’autre part.
Ces tensions ne sont pas seulement rhétoriques, elles reflètent aussi la nature même du fédéralisme canadien. En effet, l’autonomie régionale, qui est si importante dans le contexte canadien, permet aux différents gouvernements provinciaux de promouvoir des initiatives d’achat local. Cette même structure met également en place les incitatifs fiscaux et réglementaires qui façonnent les comportements provinciaux. En d’autres termes, les limites de la libéralisation du commerce intérieur ne sont pas seulement symboliques sur le plan politique, elles sont aussi institutionnelles : les arrangements fiscaux, la formule de péréquation et le système réglementaire décentralisé du Canada dissuadent fortement les provinces d’adhérer pleinement à l’idéal de « l’unité économique canadienne ». Pour mieux comprendre pourquoi la réforme du commerce intérieur achoppe si souvent malgré le soutien de tous les partis, il faut regarder au-delà du discours et de l’opinion publique et s’intéresser aux fondements fiscaux de la fédération elle-même.
Contraintes institutionnelles : fédéralisme et incitatifs fiscaux
En ce qui concerne la libéralisation du commerce intérieur, la tension entre les approches économique et identitaire tire sa source de la structure même du fédéralisme canadien. En effet, l’appel du gouvernement fédéral à l’unité nationale et à l’efficacité peut souvent entrer en conflit avec la logique institutionnelle d’un système décentralisé. Le commerce intérieur est au centre de cette tension. Alors qu’Ottawa promeut la libéralisation comme un projet d’unité, les provinces sont confrontées à des incitatifs fiscaux et politiques qui encouragent en fait le protectionnisme local. La nature du fédéralisme canadien, associée à l’autonomie réglementaire, à l’identité régionale et à la redistribution fiscale, rend le sujet politiquement attrayant, mais structurellement difficile à mettre en œuvre et à maintenir.
Le Canada est l’un des pays les plus décentralisés au monde, et les identités provinciales sont fortes, même si leur intensité varie d’une province à l’autre (Lecours et Béland, 2010). Dans la plupart des cas, cette situation renforce la pression exercée sur les premiers ministres provinciaux pour qu’ils répondent positivement aux pressions exercées par les électeurs et les groupes d’intérêt susceptibles de bénéficier des politiques provinciales en matière de marchés publics ou de réglementation qui se traduisent par des barrières commerciales internes. Comme l’a suggéré l’ancien premier ministre du Québec, Philippe Couillard, dans son récent essai sur le commerce intérieur publié par l’IRPP (2025), les provinces cherchent à protéger certaines de leurs industries clés et, du moins dans le cas du Québec, leur langue et leur culture.
L’expérience comparative illustre également cette contrainte institutionnelle. Aux États-Unis, « la Cour suprême a élaboré la doctrine de la “Dormant Commerce Clause” en tant que mécanisme judiciaire visant à limiter cette législation protectionniste des États et à répondre aux préoccupations et aux objectifs de divers auteurs de la Constitution » (Patel, 2024, p. 1018). Bien que la « Dormant Commerce Clause » soit depuis longtemps critiquée par les juristes et les praticiens parce qu’elle n’est pas inscrite dans la Constitution des États-Unis et qu’elle est le produit direct de la jurisprudence de la Cour suprême, elle « vise à supprimer les réglementations protectionnistes promulguées par les États, qui entravent considérablement le commerce interétatique. Ainsi, dotés de cet outil doctrinal, les tribunaux peuvent supprimer efficacement les réglementations étatiques qui font obstacle au commerce intérieur » (p. 1020). Le Canada ne dispose ni de la doctrine constitutionnelle ni d’un cadre de reconnaissance mutuelle contraignant, ce qui confère une grande autonomie réglementaire aux provinces.
Ici, la logique institutionnelle du fédéralisme canadien est plus proche, du moins en partie, de celle du fédéralisme australien, dans lequel la reconnaissance mutuelle a longtemps été utilisée pour supprimer les barrières commerciales internes. C’est notamment le cas de l’entente de reconnaissance mutuelle de 1992, qui a largement contribué à réduire les barrières commerciales en Australie. Comme l’explique Manucha (2025), « la reconnaissance mutuelle est un accord en vertu duquel deux gouvernements ou plus conviennent d’accepter leurs normes, leurs réglementations ou leurs lois respectives en ce qui concerne les biens, la main-d’œuvre et les services, sans qu’il soit nécessaire de procéder à des essais ou à des contrôles de conformité supplémentaires. Cette approche s’oppose à celle de l’harmonisation, qui exige des règles uniformes » (par. 4). Comme en Australie, la reconnaissance mutuelle est au cœur de la politique de libéralisation du commerce au Canada. La récente Loi sur le libre-échange et la mobilité de la main-d’œuvre au Canada, dont la reconnaissance mutuelle est un élément central, en est un exemple frappant. En vertu de cette pièce législative visant à favoriser le commerce intérieur dans le contexte de la guerre commerciale avec les États-Unis, « le gouvernement fédéral reconnaîtra les exigences provinciales, telles que les normes de produits, comme répondant aux exigences fédérales, lorsque les deux niveaux de gouvernement réglementent le même aspect d’un bien ou d’un service faisant l’objet d’un commerce interprovincial, dans la poursuite d’objectifs comparables » (Schwanen, 2025, par. 3). Cette loi, qui résulte à la fois de la montée des inquiétudes économiques et d’un sentiment de solidarité nationale lié à la détérioration des relations entre le Canada et les États-Unis, est un pas dans la bonne direction. Or, la reconnaissance mutuelle des provinces est particulièrement importante dans le contexte canadien (Schwanen, 2025). Bien que certaines provinces aient adopté leur propre législation en matière de reconnaissance mutuelle et aient signé des accords bilatéraux avec d’autres provinces pour favoriser le commerce intérieur, il reste encore beaucoup à accomplir.
Toutefois, la nature et les caractéristiques du fédéralisme fiscal au Canada pourraient faire obstacle à cette logique d’harmonisation en créant des incitatifs négatifs pour les provinces en ce qui concerne la libéralisation du commerce intérieur. Pour comprendre ce phénomène, il faut retracer les liens entre le commerce intérieur, les accords fiscaux fédéraux-provinciaux et le budget fédéral.
Arrangements fiscaux et redistribution
Les systèmes fiscaux et de transferts du Canada ne font pas que redistribuer les revenus, ils influent également la propension des provinces à mener des politiques économiques telles que la libéralisation des échanges. Lorsque les gains économiques se traduisent par une augmentation des sorties fiscales ou une diminution des transferts, le gain fiscal net de la libéralisation peut diminuer, ce qui émousse l’enthousiasme pour la réforme.
À première vue, le lien entre les finances fédérales et le commerce intérieur n’est pas évident, mais il est pourtant très fort. Les recettes et les dépenses fédérales varient systématiquement d’une province à l’autre : les provinces à faible revenu bénéficient généralement davantage des dépenses fédérales qu’elles reçoivent que des revenus perçus auprès de leurs contribuables. L’équilibre budgétaire qui en résulte — l’entrée nette de fonds fédéraux — peut représenter une part importante de l’activité économique, augmentant directement les revenus réels dans ces régions. Cette conception de la redistribution est souvent un objectif politique explicite visant à réduire l’inégalité de revenus entre les régions du Canada.
Ces flux fiscaux influencent également la structure du commerce interprovincial. En palliant les déficits commerciaux dans les régions à faible revenu, ils permettent des niveaux de consommation et d’importation plus élevés que la seule production locale. Cette dynamique est quelque peu similaire à celle des flux de capitaux internationaux, qui sont généralement contrebalancés par des déficits du compte courant de même ampleur. Toutefois, l’ampleur des flux financiers et des déséquilibres commerciaux internes au Canada est considérablement plus importante. En outre, étant donné que les variations des coûts commerciaux peuvent modifier l’activité économique et les revenus, qui à leur tour affectent la répartition des recettes et des transferts fédéraux, l’ampleur et la réactivité des accords fiscaux au pays signifient qu’ils peuvent soit renforcer, soit atténuer les incitatifs des provinces à libéraliser le commerce intérieur.
Deux caractéristiques des finances fédérales sont essentielles. En ce qui concerne les recettes, la grande majorité des recettes fédérales au Canada provient des impôts sur le revenu et des taxes à la consommation. Du côté des dépenses, la plupart des dépenses fédérales prennent la forme de transferts aux particuliers et aux provinces. Par conséquent, l’équilibre budgétaire du gouvernement fédéral dans une province donnée — c’est-à-dire la différence entre les revenus perçus auprès des contribuables de cette province et les dépenses ou les transferts versés à ses habitants — est étroitement lié à la force économique sous-jacente de la province. Les montants perçus par habitant provenant des impôts sur les revenus et sur les bénéfices, de la taxe sur les produits et services et d’autres droits d’accise sont presque parfaitement corrélés avec le PIB par habitant dans les provinces. De même, les dépenses — en particulier les achats non liés au secteur de la défense et les transferts tels que la péréquation et la sécurité de la vieillesse — sont fortement corrélées négativement avec le PIB par habitant d’une province.
Par conséquent, lorsqu’une province prend des mesures, telles que la libéralisation du commerce intérieur, qui stimulent les performances économiques, cela peut conduire à des niveaux plus élevés d’impôt fédéral perçu en raison de l’augmentation des revenus et de la consommation, et peut donc également entraîner une baisse des transferts fédéraux. C’est particulièrement vrai pour les programmes de transfert explicites tels que la péréquation, qui sont conçus pour réduire les écarts de capacité fiscale. Bien que la méthodologie exacte de calcul de la capacité fiscale soit quelque peu complexe et dépasse le cadre du présent essai, la capacité fiscale par habitant s’explique en grande partie par les différences provinciales de PIB par habitant. Ainsi, les efforts déployés pour renforcer l’économie d’une province par l’intermédiaire du commerce intérieur peuvent accroître sa capacité fiscale mesurée par habitant et, par conséquent, réduire le montant global des fonds de péréquation qu’elle reçoit.
Ce frein intrinsèque à l’augmentation de la capacité fiscale peut être très important. En fait, dans la plupart des cas, une augmentation de la capacité fiscale par habitant d’une province se traduit par une réduction des paiements de péréquation à raison d’une proportion qui frôle le un pour un. Même au-delà du programme de péréquation, une redistribution plus large par l’intermédiaire de l’impôt sur le revenu et des dépenses fédérales peut considérablement atténuer les gains nets qu’une province pourrait attendre des mesures d’amélioration des échanges. Cependant, les effets d’une libéralisation efficace des échanges sur les finances et les transferts fédéraux sont plus nuancés que le simple reflet de l’évolution de la puissance économique d’une province.
En effet, la structure fiscale fédérale canadienne crée le même paradoxe que celui que l’on retrouve dans le discours politique sur le commerce intérieur. Le discours d’Ottawa sur l’unité de l’économie canadienne met l’accent sur la cohésion et sur la prospérité partagée, mais la structure fiscale récompense les divergences entre les provinces. Il est donc important de comprendre ces effets de rétroaction entre la politique commerciale et la capacité fiscale pour expliquer pourquoi la réforme du commerce intérieur est souvent bloquée en dépit d’un large consensus rhétorique.
Réponses fiscales aux changements des coûts commerciaux
La libéralisation du commerce intérieur peut affecter le PIB réel d’une province de deux manières. Premièrement, la réduction des barrières commerciales internes peut entraîner une augmentation de la demande de biens et de services produits dans la province par des acheteurs situés ailleurs au Canada. Cela se traduit par une augmentation des bénéfices des entreprises et des salaires des travailleurs. Deuxièmement, des gains peuvent également être réalisés dans la direction opposée, c’est-à-dire lorsque la baisse des coûts du commerce intérieur réduit les prix payés par les acheteurs d’une province pour les biens et services provenant d’autres provinces. Ces prix plus bas augmentent les revenus réels, ce qui signifie que pour un revenu nominal donné, les ménages peuvent se payer davantage de biens et de services.
Il est important de noter que les gains résultant de l’augmentation des salaires et des bénéfices n’ont pas le même impact fiscal que les gains résultant de la baisse des prix à la consommation. Les impôts fédéraux sont prélevés sur le revenu nominal, et non sur le pouvoir d’achat réel. Ainsi, l’augmentation des salaires et des bénéfices des entreprises entraîne une hausse des recettes fiscales fédérales. En revanche, les améliorations du pouvoir d’achat dues à une baisse des prix n’augmentent pas les recettes fiscales fédérales, car elles ne modifient pas les revenus nominaux.
Les programmes de transfert, notamment la péréquation, sont aussi généralement liés aux revenus nominaux. La capacité fiscale est mesurée uniquement en termes nominaux et ne tient pas compte des différences de prix entre les régions ou dans le temps. Ainsi, si une région connaît une augmentation des salaires et des bénéfices en raison de la libéralisation des échanges, sa capacité fiscale mesurée augmente, ce qui entraîne une réduction des paiements de péréquation. À l’inverse, si les gains du commerce intérieur se traduisent principalement par une baisse des prix, la capacité fiscale mesurée varie peu, voire pas du tout, et les niveaux de transfert ne sont pas affectés.
Une étude récente de Tombe et Winter (2021) quantifie ces distinctions. Leur analyse indique qu’une réduction de 10 % des coûts d’importation internes d’une province n’entraîne que des changements mineurs dans les transferts fédéraux et n’a qu’un impact minime sur les impôts. Cela signifie que le revenu réel après impôt dont disposent les résidents augmente de la quasi-totalité du gain de productivité sous-jacent. D’un autre côté, les gains résultant d’une réduction de 10 % des coûts d’exportation (ce qui représente, du point de vue de la province exportatrice, une réduction des barrières commerciales des autres provinces) se traduisent par des baisses significatives des transferts fédéraux. Par exemple, l’analyse montre qu’en Nouvelle-Écosse, une baisse de 10 % des coûts d’exportation entraîne une augmentation de 4,7 % des salaires réels, mais cela ne se traduit que par une augmentation de 0,3 % des revenus réels. En effet, les impôts et les transferts fédéraux s’ajustent de telle sorte qu’ils compensent presque entièrement les gains initiaux.
L’effet global de ces dynamiques sur les incitatifs provinciaux à poursuivre la libéralisation du commerce intérieur est complexe. Si les efforts déployés par une province pour assouplir unilatéralement la capacité des entreprises locales à importer des biens et des services d’autres provinces ne sont pas directement compromis, il en va autrement pour les exportations. Les gains obtenus en vendant davantage aux autres provinces pourraient être largement compensés par des réductions des transferts fédéraux, en particulier dans le cadre de programmes comme celui de la péréquation. En d’autres termes, la même conception institutionnelle qui soutient la solidarité régionale au moyen d’une redistribution fiscale horizontale peut également renforcer le provincialisme qui a créé des tensions avec l’idéal d’une économie canadienne unifiée. Cette dynamique ferme la boucle de rétroaction entre la structure fiscale et le discours politique : ce qui apparaît comme une tension rhétorique révèle en fait des désincitations structurelles au cœur du fédéralisme canadien.
Options de réforme
Si le système fédéral canadien et ses arrangements fiscaux créent des obstacles au commerce intérieur, ceux-ci ne sont pas insurmontables. Toutefois, les décideurs politiques pourraient être amenés à remettre fondamentalement en question la manière dont certains transferts fédéraux sont conçus.
Introduire des transferts ciblés pour encourager les gouvernements provinciaux à mettre en œuvre des mesures de libéralisation du commerce représente une option. Lors des élections générales fédérales de 2025, le Parti conservateur du Canada a vaguement proposé cette idée ; elle ressemble à la politique nationale de l’Australie sur la concurrence, qui comprend des incitatifs financiers pour promouvoir l’harmonisation et la réforme dans toutes les régions. Cette approche reconnaîtrait qu’une réforme du commerce intérieur entraînerait un gain collectif, mais des coûts politiques inégaux, justifiant ainsi une compensation fédérale pour aligner les incitatifs entre les régions.
La libéralisation du commerce intérieur pourrait également offrir une certaine latitude budgétaire, permettant à Ottawa d’augmenter ou de réorganiser les transferts. Les données montrent systématiquement que la libéralisation du commerce entraîne des gains de productivité plus importants dans les provinces à faible revenu. Par conséquent, une plus grande libéralisation du commerce intérieur peut réduire les disparités économiques régionales, ce qui pourrait diminuer le montant total des transferts fédéraux nécessaires pour remédier à ces inégalités.
En fait, si le programme de péréquation n’était pas fondé sur une enveloppe budgétaire fixe, sa formule occasionnerait automatiquement des paiements moins élevés aux provinces bénéficiaires à mesure que l’inégalité régionale diminuerait. Les économies budgétaires qui en résulteraient pourraient alors être réaffectées au soutien de programmes de transfert nouveaux ou réformés — des programmes conçus pour aider les provinces à entreprendre des réformes politiques significatives, y compris la libéralisation du commerce.
Conclusion
La politique actuelle du commerce intérieur au Canada révèle un paradoxe persistant : alors qu’il existe un large consensus rhétorique et public en faveur de l’unité du marché canadien, il ne s’est pas concrétisé en une réforme substantielle. Nous avons montré que l’écart est en fait le reflet de l’interférence des dynamiques narratives, politiques et fiscales. Sur le plan rhétorique, les approches économique et identitaire en faveur de la réforme la rendent symboliquement puissante, mais conceptuellement ambiguë, voire conflictuelle. L’opinion publique renforce encore la tension entre l’unité nationale et l’autonomie provinciale. D’un point de vue structurel, le fédéralisme fiscal crée des incitatifs qui récompensent le protectionnisme provincial et pénalisent la croissance. Ensemble, ces forces rendent la réforme politiquement attrayante, mais institutionnellement difficile à mettre en œuvre. L’évolution vers un marché intérieur véritablement intégré exige donc plus que des solutions techniques : il faut pour cela aligner la structure fiscale du Canada sur ses aspirations politiques afin que la vision d’une économie canadienne unifiée ne soit pas seulement un slogan, mais une réalité politique viable.
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L’essai de Diya Jiang (Université McGill), Daniel Béland (Université McGill) et Trevor Tombe (Université de Calgary) s’intéresse à la politique du commerce intérieur de deux façons. D’une part, il explore la manière dont les discours des élites et les attitudes du public façonnent le commerce intérieur au Canada en présentant la libéralisation du commerce comme un projet d’unité nationale tout en soulignant du même souffle l’importance de ce projet économique. D’autre part, il analyse les effets du fédéralisme fiscal sur les volontés de réformes du commerce intérieur et les contraintes institutionnelles qui relèvent du système fédéral. En conclusion, cet essai souligne l’existence d’un paradoxe persistant en matière de commerce intérieur canadien : le « large consensus rhétorique et public en faveur de l’unité du marché canadien » ne s’est pas concrétisé en une réforme substantielle.
Cet essai fait partie de la série Des barrières et des ponts : repenser le commerce au sein de la fédération, publiée sous la direction de Valérie Lapointe par le Centre d’excellence sur la fédération canadienne. Étienne Tremblay a assuré la coordination éditoriale et la correction d’épreuves. La mise en pages a été faite par Chantal Létourneau et la conception graphique par Anne Tremblay.
Cet essai est une traduction de The Politics of Internal Trade: Narratives, Public Opinion and Canadian Federalism. Maxime Goldstyn en a assuré la traduction.
Diya Jiang est chercheuse et doctorante à l’Université McGill. Elle est spécialisée dans la politique du commerce international, en particulier les relations économiques entre les États-Unis et le Canada. Elle est également membre du Media Ecosystem Observatory et du Central European Institute of Asian Studies.
Daniel Béland est directeur de l’Institut d’études canadiennes de l’Université McGill et professeur James McGill au département de science politique de la même institution. Spécialiste de la politique canadienne et des politiques publiques comparées, il a publié plus de 25 ouvrages et 220 articles dans des revues à comité de lecture. Membre de la Société royale du Canada, il commente régulièrement l’actualité dans les médias.
Trevor Tombe est professeur d’économie à l’Université de Calgary et directeur des politiques fiscales et économiques à l’École de politique publique. Il est chercheur principal au Macdonald-Laurier Institute et au MEI, chercheur au Forum des politiques publiques et codirecteur de Finances of the Nation. Ses recherches portent sur le commerce, le fédéralisme fiscal et les finances publiques. Il est coauteur des manuels Public Finance in Canada et Macroeconomics. Il est titulaire d’un doctorat en économie de l’Université de Toronto et contribue fréquemment aux débats sur les politiques publiques par le biais de textes d’opinion et d’interventions dans les médias. Il a également siégé à plusieurs comités provinciaux et fédéraux.
Pour citer ce document :
Jiang, D., Béland, D. et Tombe, T. (2026). La politique du commerce intérieur : discours, opinion publique et fédéralisme canadien. Institut de recherche en politiques publiques.
Remerciements :
Les auteurs remercient Valérie Lapointe pour ses commentaires et ses suggestions.
Les opinions exprimées dans cet essai sont celles des auteurs et ne reflètent pas nécessairement celles de l’IRPP ou de son conseil d’administration.
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Illustrateur : Luc Melanson
