Une union « opportune » : Le leadership fédéral et l’impératif du commerce intérieur
Introduction : retour vers le futur
Des États-Unis en pleine tourmente tournent le dos à leurs voisins du nord, rompant soudainement une relation commerciale fructueuse. En toile de fond, la menace imminente d’une annexion. Secoués de leur torpeur, une bande disparate de ces voisins nordiques se rendent compte qu’ils doivent agir. Ils ont deux choix : créer une union économique ou être avalés tout rond.
Nous ne sommes pas en 2025, mais bien en 1867.
L’histoire de l’union économique canadienne comporte de nombreux chapitres. Mais l’histoire est une plagiaire, et ce plus récent chapitre est presque copié sur le premier.
Confronté à des menaces commerciales et sécuritaires provenant du sud, le Canada a été constitué en 1867 sous la forme d’une fédération unissant quatre colonies. Ces colonies sont devenues des provinces, et le pouvoir a été réparti entre elles et le gouvernement fédéral nouvellement créé. Cet arrangement « opportun » — selon les termes mêmes de la Loi constitutionnelle de 1867 — a protégé les colonies et maintenu la paix, mais il a aussi mené à une union économique très imparfaite, jonchée d’obstacles au commerce intérieur.
Du point de vue constitutionnel, qu’est-ce qui crée ces obstacles ? Et quel rôle les gouvernements provinciaux et fédéral peuvent-ils jouer?
Cet essai explique comment les entraves au commerce intérieur sont le produit de notre système constitutionnel fédéral. La Cour suprême a généralement laissé la question dans la cour des gouvernements. Dans la mesure où ces obstacles représentent un problème, la solution réside dans le vieil art du compromis. Et puisque la grande majorité des barrières au commerce sont la conséquence de mesures provinciales, ce sont les provinces qui doivent faire ces compromis. Le gouvernement fédéral doit néanmoins jouer un rôle important. Après tout, le problème et les enjeux sont à la fois nationaux et existentiels. Ottawa doit faire preuve d’un leadership courageux, mais il doit être fondé sur la coopération, et non la coercition.
Le cadre constitutionnel et ses limites
Tout obstacle au commerce intérieur découle d’une réalité fondamentale : le Canada est une fédération. Cette fédération est composée de deux ordres de gouvernement, fédéral et provincial (ou territorial), qui détiennent chacun le pouvoir de légiférer dans leurs domaines de compétence respectifs, tels que définis par la Constitution.
L’histoire fascinante du cadre constitutionnel du commerce interprovincial peut être racontée à travers deux décisions de la Cour suprême, toutes deux mettant en scène des tentatives malheureuses de transport d’alcool entre les provinces. La première tentative, relativement récente, est celle d’un retraité du Nouveau-Brunswick en quête de bière bon marché au Québec. La seconde, qui remonte à plus d’un siècle, concerne un fournisseur d’alcool qui souhaitait faire entrer ses produits en Alberta et en Saskatchewan à l’époque de la prohibition.
R. c. Comeau, 2012-2018
Le samedi 6 octobre 2012, Gérard Comeau prend la route pendant deux heures et demie depuis son domicile de Tracadie, au Nouveau-Brunswick, jusqu’à la réserve indienne de la Première Nation Listuguj, au Québec. Sa mission : remplir son coffre de bière bon marché. Sans le savoir, il était surveillé. Le détachement de la GRC à Campbellton avait organisé une opération visant à intercepter les nombreux Néo-Brunswickois qui faisaient le même trajet pour revenir chez eux le coffre rempli d’alcool à bas prix.
À son retour, M. Comeau a été pris en flagrant délit. La GRC a soigneusement répertorié le contenu du coffre : 15 caisses de bière (Sleeman’s, Miller, Molson, Budweiser et Coors) et 3 bouteilles d’alcool (whisky et liqueur Stinger Premixxx). Il a été accusé et condamné à une amende en vertu de la Loi sur la réglementation des alcools du Nouveau-Brunswick, qui interdisait la possession de plus de douze pintes de bière ou d’une bouteille d’alcool achetées à l’extérieur de la province.
Avec le soutien de la Canadian Constitution Foundation, Gérard Comeau a contesté la constitutionnalité de la loi. L’affaire, présentée comme une cause type, s’est rendue jusque devant la Cour suprême (voir Manucha, 2022, p. 3-12). Dans le Canada anglais, on a parlé « la cause pour “libérer la bière” » (« Free the Beer » case).
En l’espèce, la démarche était une tentative de réactiver l’article 121, peu connu et peu utilisé, de la Loi constitutionnelle de 1867 (anciennement appelée Acte de l’Amérique du Nord britannique ou AANB). La Constitution de 1867 définit les compétences des législatures fédérale et provinciales aux articles 91 et 92, respectivement. Elle comprend également l’article 121 :
-
- Tous articles du crû, de la provenance ou manufacture d’aucunes des provinces seront , à dater de l’union, admis en franchise dans chacune des autres provinces.
Mais que signifie « admis en franchise » ? Pourquoi fallait-il réactiver cet article ? Les raisons remontent à l’époque de la prohibition.
Gold Seal Ltd. v. Alberta, 1921
En 1921, la Cour suprême a statué que l’expression « admis en franchise » de l’article 121 (« admitted free », dans la version anglaise) signifiait simplement sans droits de douane. La décision a été rendue dans l’affaire Gold Seal Ltd. v. Alberta. Dans cette cause, Gold Seal, un fournisseur d’alcool, souhaitait transporter ses produits de Vancouver à Calgary et à Moose Jaw (Manucha, 2022, p. 22-23). Cependant, l’Alberta et la Saskatchewan étaient des provinces prohibitionnistes, et une loi fédérale (la Loi de tempérance du Canada) interdisait l’importation d’alcool dans les provinces où la prohibition était en vigueur. Gold Seal a contesté la loi, mais la Cour suprême a éventuellement confirmé sa validité.
La Cour a décidé que l’expression « admis en franchise » dans l’article 121 ne signifiait pas la libre circulation des marchandises, mais plutôt que les marchandises circulant entre les provinces doivent être exemptes de droits de douane, donc de tarifs. L’arrêt Gold Seal a ainsi établi que si l’article 121 interdit aux provinces d’imposer des droits de douane ou des taxes sur les marchandises circulant entre les provinces, il n’empêche pas les lois fédérales ou provinciales de bloquer le commerce interprovincial d’une autre manière. Bien que cela ait pu être une bonne politique publique à l’époque, l’interprétation restrictive de l’article 121 par la Cour suprême dans l’arrêt Gold Seal a sans doute mené au bourbier qu’est devenu le commerce interprovincial aujourd’hui.
Si les droits de douane (c’est-à-dire les taxes sur le commerce interprovincial) demeurent interdits entre les provinces, il existe toutefois une grande marge de manœuvre pour l’établissement de « barrières non tarifaires » au commerce. Comme leur nom l’indique, ces barrières incluent tous les obstacles au commerce autres que les mesures douanières. Elles peuvent résulter de mesures qui restreignent délibérément le commerce (comme les quotas et les limites à l’importation) ou simplement de différences dans la réglementation qui créent un obstacle à la libre circulation des biens et des services. Par exemple, des normes professionnelles, sociales, environnementales ou sécuritaires différentes d’une province à l’autre peuvent entraver le commerce. Des barrières non tarifaires peuvent ainsi être créées dans tous les domaines où une province peut légiférer.
D’où la tentative, dans l’affaire Comeau, de réactiver l’article 121. Les avocats de Gérard Comeau souhaitaient que la Cour suprême oblige les provinces à éliminer les barrières interprovinciales au commerce. Ils ont échoué, mais ce n’est pas faute d’avoir essayé.
Le procès à Campbellton : l’histoire de la Confédération
Le procès Comeau s’est déroulé pendant quatre jours en août 2015 en Cour provinciale au palais de justice de Campbellton, au Nouveau-Brunswick. Lors du procès, des témoignages d’experts ont retracé l’histoire des objectifs de la Confédération et les origines de l’article 121 de la Loi constitutionnelle de 1867. L’histoire racontée au tribunal de Campbellton est remarquablement pertinente aujourd’hui.
Selon le juge de première instance, l’un des principaux objectifs de la Confédération était de créer une union économique, notamment pour contrer la menace commerciale américaine.
En effet, le Traité de réciprocité de 1854 avec les États-Unis était devenu une aubaine pour les colonies britanniques d’Amérique du Nord. En échange de droits de pêche, les États-Unis autorisaient les colonies à accéder librement au marché américain pour leurs exportations. Il s’agissait d’une relation commerciale lucrative et mutuellement avantageuse qui a rendu les colonies prospères.
Cependant, dans les années 1860, la guerre civile américaine a conduit de nombreux Américains (en particulier ceux du Nord) à se méfier des colonies britanniques, vraisemblablement en raison de l’aide apportée par la Grande-Bretagne au Sud pendant la guerre, et à renier le Traité de réciprocité. Les douaniers américains ont commencé à appliquer des protocoles de « fouille et saisie » pour les importations provenant des colonies britanniques. Finalement, les États-Unis ont abrogé le traité en 1865-1866.
Les colonies britanniques d’Amérique du Nord ont été durement touchées, chacune à sa manière. Par exemple, la Nouvelle-Écosse et l’Île-du-Prince-Édouard ont subi une forte baisse de leurs ventes de poisson, leur principale exportation vers les États-Unis (Manucha, 2022, p. 16-18).
Comme les colonies britanniques ne formaient pas un pays, elles n’avaient pas de gouvernement central pour défendre leurs intérêts auprès des Américains. Le gouvernement britannique jouait en principe ce rôle, mais il avait aussi ses propres intérêts.
Selon le juge au procès Comeau :
Le gouvernement britannique, lui aussi, voulait que ses sujets nord-américains puissent commercer librement avec les États-Unis, mais il a été incapable d’atteindre cet objectif. Cela a donné lieu à la recherche d’une autre voie de développement économique. La recherche d’autres marchés était intense. La stratégie adoptée […] a été le libre-échange à l’intérieur des frontières de l’Amérique du Nord britannique. (Voir R. c. Comeau, 2016, par. 81.)
Après la menace économique, une menace à la sécurité s’est ajoutée en 1865, après la fin de la guerre civile américaine : celle des États-Unis militarisés et expansionnistes.
Les colonies britanniques d’Amérique du Nord devaient désormais s’unir. Elles avaient besoin d’un marché intérieur, d’un chemin de fer et d’un gouvernement central pour faire face aux Américains.
L’union était nécessaire, mais les différences entre les colonies faisaient en sorte qu’une fusion complète n’était pas envisageable. Le Bas-Canada (aujourd’hui le Québec) était majoritairement francophone et catholique, en plus d’être régi par le droit civil, tandis que les autres colonies étaient majoritairement anglophones, protestantes et sous un régime de common law. Après plusieurs tentatives instables visant à réunir le Haut-Canada et le Bas-Canada au cours de la première moitié du XIXe siècle, il était évident qu’un nouvel arrangement devait préserver les caractéristiques des colonies. Le fédéralisme était le moyen le plus approprié de réaliser l’union tout en respectant ces différences.
La Confédération, de même que le fédéralisme, étaient donc « opportuns ». Une union économique était essentielle et urgente, et elle constituait une réponse pragmatique aux pressions extérieures. Les raisons de la Confédération sont clairement énoncées dans le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 :
Attendu :
que les provinces du Canada, de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick ont exprimé le désir de s’unir en une fédération ayant statut de dominion de la couronne du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande et dotée d’une constitution semblable dans son principe à celle du Royaume-Uni;
que cette union est propre à contribuer à la prospérité des provinces et à favoriser les intérêts de l’Empire britannique;
qu’il importe que, lors de la création de l’Union sous l’autorité du Parlement, soit prévue, pour le dominion, non seulement l’organisation du pouvoir législatif, mais encore la nature du pouvoir exécutif;
qu’il importe de prévoir l’adhésion éventuelle à l’Union d’autres territoires de l’Amérique du Nord britannique […]
Le fédéralisme et ses frustrations
Si la Confédération était « opportune », l’union économique canadienne allait toujours être imparfaite en raison du choix institutionnel sur lequel elle reposait.
Le fédéralisme était un choix pragmatique pour tenir compte des différences entre les provinces, mais cette union des colonies — par opposition à une fusion — a nécessité toute une série de compromis.
Tout compte fait, la somme de ces compromis s’est avérée remarquablement stable et pacifique. La Cour suprême a décrit le fédéralisme comme un moyen de « concilier unité et diversité » (Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 RCS 217, par. 43). Mais si ce compromis a sans doute réussi à accommoder la différence, il a échoué en matière d’unité, notamment sur le plan économique.
L’Acte de l’Amérique du Nord britannique a créé deux ordres de gouvernement (fédéral et provincial) et énuméré les pouvoirs dont chacun devait disposer. Alors que l’ordre fédéral avait le pouvoir de « la réglementation des échanges et du commerce », les provinces détenaient celui de régir « la propriété et les droits civils dans la province », et « d’une manière générale, toutes les matières à caractère purement local ou privé dans la province » et une foule d’autres domaines, dont les municipalités, la vente de boissons alcoolisées, les hôpitaux et la gestion des terres. Les premières décisions judiciaires ont favorisé une interprétation large des pouvoirs provinciaux, ouvrant ainsi la voie à une fédération décentralisée.
Ainsi, à dessein, les provinces sont habilitées à légiférer dans un large éventail de domaines, tels que la sécurité routière, le travail, l’agriculture, les permis, les professions, les parcs, la construction et la réglementation de l’alcool.
Un article de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique permet au Parlement fédéral de faciliter l’uniformisation des lois relatives à la « propriété et aux droits civils » dans les trois provinces anglophones de common law (à savoir l’Ontario, le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse), à condition que les assemblées législatives provinciales y consentent[1]. Il n’a jamais été utilisé[2].
Ce même cadre constitutionnel limite la capacité des provinces à réglementer le commerce interprovincial. Puisque l’ordre fédéral a compétence en matière des « échanges et du commerce », les tribunaux ont décidé que les provinces ne peuvent adopter de lois qui, dans leur « caractère véritable » (« pith and substance »), portent sur une question de commerce interprovincial. Les provinces ne peuvent donc pas réglementer directement le commerce interprovincial ou international des marchandises. Elles peuvent toutefois le faire de façon incidente, ce qui laisse une grande marge de manœuvre pour ériger des barrières non tarifaires.
C’est ainsi que le fédéralisme canadien, par sa nature même, est à l’origine d’une panoplie d’obstacles non tarifaires au commerce entre les provinces. Certains de ces obstacles visent clairement à protéger les producteurs locaux au détriment des autres producteurs canadiens. C’est le cas par exemple de la préférence accordée à la production locale de bière et de vin dans la réglementation provinciale sur l’alcool. En revanche, plusieurs barrières, en fait la plupart d’entre elles, ne sont que le résultat de l’incohérence des normes provinciales[3]. Ces barrières sont ainsi un produit incident, mais inévitable, de l’existence de 10 provinces, de 3 territoires et d’un ordre fédéral établissant leurs propres règles en parallèle.
Par exemple, des normes de sécurité routière incompatibles font que certaines configurations de camions ne peuvent circuler en Alberta que de jour et en Colombie-Britannique que de nuit, ce qui entraîne des retards évitables (Comité sénatorial permanent, 2016). Ou encore, comme les expéditions directes de vin aux consommateurs ne sont pas autorisées dans la plupart des provinces[4], il est plus facile d’acheter du vin de la Colombie-Britannique aux États-Unis que dans le reste du Canada.
Certaines personnes défendent les barrières commerciales internes parce qu’elles permettent aux provinces d’atteindre des objectifs importants de politique, tels que la protection de l’environnement, la sécurité au travail ainsi que d’autres objectifs économiques et sociaux (Trew et Lee, 2025). Comme pour les objections passées à la libéralisation du commerce international, on craint que la suppression des barrières commerciales intérieures ne prive les provinces de leur capacité à mener de bonnes politiques publiques, ce qui entraînerait un nivellement par le bas de la réglementation.
Néanmoins, les décennies qui ont suivi l’affaire Gold Seal ont vu émerger différentes propositions pour modifier l’article 121 ou renforcer d’une manière ou d’une autre le commerce entre les provinces.
Vers la libéralisation
Négociations fédérales-provinciales
Lors des négociations sur le rapatriement en 1981 et 1982, on a envisagé d’élargir la portée de l’article 121. Cette modification aurait interdit les obstacles discriminatoires à la circulation des biens, des services et des capitaux entre les provinces (Report of Continuing Committee of Ministers of the Constitution, 1980). L’article 121 a finalement été laissé tel quel, mais une clause sur la mobilité de la main-d’œuvre a été ajoutée à la Charte canadienne des droits et libertés (l’article 6 de la Charte garantit la libre circulation des citoyens canadiens entre les provinces et le droit « de gagner leur vie dans toute province »). Toutefois, cette clause n’a pas éliminé les obstacles à la mobilité créés par les régimes provinciaux de reconnaissance des certifications professionnelles. Ainsi, malgré l’article 6 de la Charte, de nombreux Canadiens qui sont qualifiés pour exercer une profession dans une province ne peuvent exercer cette même profession dans d’autres provinces qu’en se soumettant à des procédures longues et coûteuses, ce qui représente sans aucun doute un obstacle à la mobilité de la main-d’œuvre.
La commission Macdonald de 1985 a recommandé que l’article 121 soit modifié pour inclure le commerce des services, mais aussi que la question du commerce intérieur soit laissée aux gouvernements plutôt qu’aux tribunaux (Commission Macdonald, 1985 : vol. 3, p. 10, 114-115, 136). En 1991 et en 1992, l’enjeu a fait l’objet de discussions approfondies lors des négociations constitutionnelles de Charlottetown. Il a finalement été mis de côté, faute de consensus.
En 1995, les provinces ont conclu l’Accord sur le commerce intérieur, qui visait à éliminer certaines barrières. Cependant, l’accord comportait une multitude d’exceptions et ne prévoyait aucun mécanisme d’application. Les provinces de l’Ouest ont conclu entre elles des accords plus tangibles : le Trade, Investment and Labour Mobility Agreement en 2010, et le New West Partnership Trade Agreement (NWTPA) en 2015.
En 2017, l’Accord sur le commerce intérieur a été remplacé par l’Accord de libre-échange canadien (ALEC). Cet accord, plus robuste, prévoit des mécanismes d’application et de règlement des différends permettant aux provinces et aux entreprises de déposer des plaintes contre les provinces qui ne respectent pas leurs engagements. Il crée aussi un nouvel organisme d’harmonisation réglementaire (la Table de conciliation et de coopération en matière de réglementation[5]), et un comité ministériel chargé de superviser la mise en œuvre de l’accord (le Comité du commerce intérieur). L’ALEC comporte cependant une longue liste d’exceptions. Le mécanisme de règlement des différends n’a été utilisé que six fois depuis son entrée en vigueur. Enfin, le moins que l’on puisse dire de l’harmonisation réglementaire est qu’elle n’avance pas très vite.
Réactivation de l’article 121 : l’arrêt Comeau et ses conséquences
Comme on l’a vu, l’affaire Comeau a commencé avant la création de l’ALEC. L’infraction a été commise en 2012, le procès a eu lieu en 2015 et la décision a été rendue en 2016, l’année précédant la signature de l’ALEC.
Les avocats de M. Comeau ont demandé à la Cour provinciale du Nouveau-Brunswick de renverser l’arrêt Gold Seal, de conclure que l’article 121 interdit à la fois les barrières tarifaires et non tarifaires, et de déclarer une loi provinciale inconstitutionnelle sur cette base. La Cour provinciale a accepté cette demande et invalidé la loi en 2016.
Lorsque l’affaire a été portée devant la Cour suprême en décembre 2017, l’ALEC avait déjà été ratifié. Devant la Cour suprême, M. Comeau a demandé à la Cour d’interpréter l’article 121 de manière large, afin de créer une garantie constitutionnelle pour la libre circulation des biens entre les provinces. De nombreux regroupements d’entreprises sont également intervenus en faveur de protections constitutionnelles robustes pour la libre circulation des marchandises au pays. De l’autre côté de la salle d’audience, les procureurs généraux de neuf provinces, de deux territoires et du gouvernement fédéral lui faisaient face. Ils ont rappelé à la Cour l’existence de l’ALEC, alors récemment signé, incluant ses mécanismes intergouvernementaux et ses exceptions soigneusement élaborées. Le message à la Cour suprême était limpide : les provinces avaient fait des progrès et souhaitaient que ces questions restent entre les mains des gouvernements, et non des tribunaux, afin qu’elles soient négociées entre eux.
La Cour suprême s’est positionnée quelque part entre la proposition radicale de M. Comeau et le maintien du statu quo constitutionnel, mais en penchant davantage vers cette dernière option. La Cour a élargi légèrement l’interprétation de l’article 121 et la stricte interdiction des tarifs de l’affaire Gold Seal. Elle a estimé que l’article 121 interdit également aux gouvernements (fédéral ou provinciaux) d’adopter des mesures qui visent à entraver le commerce intérieur.
Cela semble ouvrir la voie à la contestation des mesures qui nuisent au commerce. En réalité, on ne fait qu’entrouvrir la porte. Même si une mesure donnée peut avoir une incidence sur le commerce, la Cour a jugé que, pour enfreindre l’article 121, son objectif principal doit être de restreindre le commerce. Une telle démonstration est difficile à faire pour quiconque conteste une loi, ce qui laisse concrètement une grande marge de manœuvre aux provinces. En effet, la plupart des barrières non tarifaires sont (ou peuvent être considérées comme) incidentes à un autre objectif de politique publique.
De plus, la jurisprudence existante empêche déjà les provinces de réglementer directement le commerce interprovincial, en vertu du pouvoir fédéral en matière d’« échanges et du commerce ».
En fin de compte, dans l’arrêt Comeau, la Cour suprême a refusé d’imposer des limites constitutionnelles strictes aux barrières commerciales intérieures, laissant cette question à la discrétion des gouvernements. Conséquemment, l’affaire Comeau n’a pas changé grand-chose.
Dans les années qui ont suivi la conclusion de l’affaire Comeau, l’article 121 a été utilisé avec succès une seule fois, soit pour invalider un programme protectionniste de majoration et de subvention pour la bière de l’Alberta en 2019 (Steam Whistle Brewing, 2019). Ce programme était explicitement conçu pour protéger et favoriser les producteurs de bière albertains. Cela a permis à la Cour d’appel de l’Alberta de conclure qu’il répondait aux critères stricts d’une mesure qui, dans son « caractère véritable », visait à restreindre le commerce interprovincial.
À cette époque, on pensait également que l’article 121 pourrait jouer un rôle dans le conflit grandissant entre l’Alberta et la Colombie-Britannique à propos du pipeline TransMountain, lorsque l’Alberta a promulgué la loi « turn off the taps » (fermez le robinet), qui lui donnait le pouvoir d’empêcher le transport de ses combustibles fossiles vers la Colombie-Britannique. Cependant, ce conflit s’est éteint avant qu’on puisse trancher en fonction de l’article 121[6].
Ainsi, même après l’affaire Comeau, l’article 121 n’a été qu’un signal éphémère sur le radar constitutionnel. Le paysage reste le même : il appartient toujours aux provinces et au gouvernement fédéral de s’attaquer aux innombrables obstacles qui entravent le commerce intérieur. Cela demandera du travail acharné en négociations, en tables rondes et en harmonisation des normes techniques. Et, aussi, des efforts ciblés et de la volonté politique.
Et maintenant ? Les compromis difficiles
Le plus récent épisode de turbulences aux États-Unis a vu l’histoire se répéter : notre voisin tourne le dos à sa relation commerciale de longue date avec le Canada. La réponse du Canada a encore été de tenter de renforcer l’union économique entre les différentes parties du pays. La présente génération d’élus réussira-t-elle là où d’autres ont échoué ?
Il existe plusieurs solutions au problème du commerce intérieur canadien (Manucha 2025a). Jusqu’à récemment, ces solutions de politiques publiques ne sont restées qu’un rêve et le véritable obstacle a toujours été un manque de volonté politique et d’attention soutenue. Maintenant que tout le monde est concentré sur le problème, nous voyons certains de ces rêves liés aux politiques publiques se réaliser.
Le rôle des provinces
Comme la grande majorité des barrières commerciales résultent de mesures provinciales, il incombe aux provinces de les supprimer.
Cependant, aucun gouvernement n’a vraiment fait de la libéralisation du commerce intérieur une priorité politique. Les raisons sont évidentes. Premièrement, le protectionnisme est souvent une proposition électorale gagnante pour les élus provinciaux. Deuxièmement (et c’est peut-être le facteur le plus important), pour une province donnée, les gains potentiels de la libéralisation du commerce intérieur sont éclipsés par ceux provenant de la libéralisation du commerce international, en particulier avec les États-Unis. L’énergie politique et bureaucratique d’un gouvernement provincial se concentre donc, en toute logique, là où les gains risquent d’être les plus importants. Jusqu’à récemment, cela représentait surtout le commerce avec les États-Unis.
Le retour en force des droits de douane américains fait que les provinces se tournent enfin vers l’enjeu longtemps négligé du commerce intérieur.
La solution la plus simple serait que chaque province reconnaisse les normes des autres. Cette reconnaissance mutuelle signifie que si un particulier ou une entreprise se conforme aux normes en vigueur dans une province, celle-ci sera considérée comme satisfaisante pour les mêmes fins dans une autre province. Le permis de conduire en est un exemple. (Manucha, 2025b). La reconnaissance mutuelle permettrait de supprimer de nombreux obstacles, notamment en matière de normes de sécurité et de titres professionnels. Les provinces peuvent y parvenir en recourant à des mécanismes multilatéraux dans le cadre de l’ALEC, à des accords bilatéraux ou en montrant simplement l’exemple. Certaines provinces, comme la Nouvelle-Écosse, l’ont fait (Smith, 2025). Dans ce domaine, une nouvelle dynamique se met en place (Schwanen, 2025).
D’autres gestes de bonne volonté entre les provinces, tels que les nouveaux protocoles d’entente non contraignants sur l’énergie et les infrastructures commerciales conclus par l’Alberta et l’Ontario, peuvent contribuer à instaurer la confiance, la coopération et la dynamique politique indispensables à la réalisation d’objectifs communs (gouvernement de l’Ontario, 2025).
La tâche plus difficile qui consiste à harmoniser les normes tout en respectant l’autonomie provinciale prendra plus de temps. Cette harmonisation devra être effectuée secteur par secteur et règlement par règlement. Elle pourra être atteinte par des accords bilatéraux ou multilatéraux. Des efforts soutenus, de l’attention, de l’engagement et des compromis seront nécessaires. Il demeure que, sur le plan strictement politique, l’harmonisation réglementaire interprovinciale n’est pas un enjeu très vendeur.
Le rôle du gouvernement fédéral
Il est évident que les provinces n’ont pas été en mesure d’éliminer elles-mêmes les barrières commerciales restantes ou qu’elles n’ont pas voulu le faire. Malgré tout, et bien que le commerce intérieur soit à l’évidence une priorité nationale majeure, ce n’est pas le moment de sortir le marteau fédéral. La période actuelle exige qu’Ottawa fasse preuve de leadership, mais avec finesse plutôt que force.
Certains ont fait valoir que le fédéral pourrait utiliser ses larges pouvoirs en matière d’« échanges et [de] commerce » ou pour « la paix, l’ordre et le bon gouvernement » pour adopter une vaste législation fédérale qui ferait tomber les barrières provinciales. Cela reviendrait à renverser la table alors que les invités s’assoient pour dîner.
Le gouvernement de Justin Trudeau a utilisé cette stratégie dans le cadre de sa politique climatique. Alors que les ministres fédéral et provinciaux de l’Environnement travaillaient à élaborer un plan en 2016, le premier ministre Trudeau a causé la surprise en annonçant que le fédéral irait de l’avant avec ou sans la coopération des provinces. Ottawa s’est appuyé sur son pouvoir constitutionnel d’adopter des lois pour « la paix, l’ordre et le bon gouvernement » afin de promulguer son ambitieuse Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, soit la taxe sur le carbone (Harris, 2016). Et bien que le gouvernement Trudeau ait remporté une victoire judiciaire devant la Cour suprême, qui a confirmé la validité de la loi, une partie importante du plan initial est finalement morte politiquement juste avant les plus récentes élections. Cela ne l’aura pas empêché d’être à la source d’un conflit fédéral-provincial qui a duré des années (References re Greenhouse Gas Pollution Pricing Act, 2021; Major, 2025).
Il est possible qu’une loi fédérale à très large portée et qui abolirait les barrières commerciales interprovinciales soit jugée constitutionnelle, comme la tarification du carbone l’a été, mais seulement si elle est rédigée avec soin et si Ottawa parvient à convaincre la Cour suprême de sa nécessité. Cependant, une telle loi empiéterait inévitablement sur de vastes domaines de compétence provinciale. Ce fut le cas avec la taxe sur le carbone dans les années 2010 et, pendant les années 1970, pour une loi fédérale anti-inflationniste qui gelait les prix et les salaires (Renvoi : Loi anti-inflation, 1976). Ces deux lois ont été déclarées valides même si elles empiétaient fortement sur les champs de compétence des provinces, à leur grand regret.
Même si une loi fédérale sur le commerce intérieur s’avérait constitutionnelle, une mesure fédérale aussi radicale engendrerait certainement des conflits. Elle placerait le gouvernement fédéral en opposition avec les provinces, ce qui entraînerait des querelles sans fin et diviserait le pays. C’est précisément le contraire de ce dont nous avons besoin présentement.
Le rôle du gouvernement fédéral devrait plutôt être celui d’un rassembleur, d’un facilitateur, d’un incitateur et d’un leader qui montre l’exemple.
La nouvelle Loi sur le libre-échange et la mobilité de la main-d’œuvre au Canada (C-5) est un bon début, mais il y a encore du chemin à faire (Schwanen, 2025). Afin de montrer l’exemple, la loi fédérale reconnaîtra les normes provinciales comme étant comparables aux normes fédérales lorsque les deux paliers de gouvernement réglementent la même chose. Le principe s’appliquera aux biens, aux services et aux titres professionnels. Ottawa a également supprimé toutes les exceptions fédérales comprises dans l’ALEC (Schwanen, 2025). Cela envoie un signal fort, mais ne supprime en rien les barrières qui persistent entre les provinces.
En tant que facilitateur national, le gouvernement fédéral peut mettre la table et inviter les convives. Il peut réunir les premiers ministres et encourager les négociations directes entre les provinces. Ce travail a commencé par une rare réunion en personne des premiers ministres en mars 2025, qui s’est tenue de manière appropriée au Musée canadien de la guerre. Lors de cette rencontre, les dirigeants provinciaux se sont engagés à travailler ensemble pour réduire les obstacles au commerce intérieur (déclaration des premiers ministres, 2025). En outre, l’ordre fédéral peut continuer à réunir les provinces afin de maintenir l’élan et focaliser sur les indispensables négociations entre elles. Ottawa peut également agir en tant que coordinateur pour la création de lois et de règlements types, ce qui constitue un élément important pour l’harmonisation des règles.
En outre, le gouvernement fédéral peut créer des incitations au compromis. La libéralisation du commerce crée inévitablement des gagnants et des perdants, par exemple les industries locales qui bénéficient de protections commerciales. En libéralisant le commerce intérieur, les provinces pourraient perdre d’importantes sources de revenus (liés aux ventes de boissons alcoolisées, par exemple). Afin de rendre le compromis plus acceptable pour les provinces, Ottawa pourrait utiliser son important pouvoir d’achat pour remplacer ces sources de revenus et indemniser les perdants.
Il va sans dire que, pour que l’approche en douceur fonctionne, ce leadership fédéral doit être fondé sur le respect total des compétences et de l’autonomie des provinces. La « diplomatie de la canonnière », comme celle préconisée par le gouvernement Trudeau lors des négociations sur la taxe sur le carbone, est à proscrire, de même que les menaces ou les ultimatums. Le leadership fédéral doit viser à habiliter plutôt qu’à contraindre. Il doit être rigoureux et soutenu, respectueux mais vigilant.
L’implication fédérale signale que le problème est national, voire existentiel. Si les solutions relèvent de la compétence provinciale, l’engagement fédéral visant à renforcer l’union économique du Canada — et donc sa résilience économique — est la raison d’être même du gouvernement fédéral, et ce, depuis la Confédération.
Conclusion : quand l’histoire rime
L’histoire ne se répète pas, mais elle rime souvent, dit-on. Le Canada a été créé en réponse à une menace commerciale et sécuritaire provenant des États-Unis. À un moment où nos relations nord-sud s’étaient détériorées, l’union économique et politique est-ouest est devenue essentielle à notre survie. Le fédéralisme était alors la solution « opportune » et pragmatique. Mais cette solution est également à l’origine des barrières commerciales internes qui persistent aujourd’hui.
Lors des débats parlementaires sur la confédération en 1865, George Brown (parlementaire du Haut-Canada, propriétaire du Globe et père de la Confédération) a déclaré ceci :
L’un des principaux avantages de cette union est que si, dans nos relations commerciales avec les États-Unis, nous sommes contraints par eux de riposter à leurs attaques, elle nous permettra de mettre fin à cette imprévoyance et de détourner le courant de notre propre commerce vers nos propres eaux.[7]
Chaque crise est une opportunité. Celle que nous vivons représente une occasion pour le Canada de mener à terme le projet lancé il y a 158 ans, soit celui d’apporter force et résilience à une population diversifiée et dispersée. Dans la plus pure tradition canadienne, cela ne sera atteignable que par des négociations acharnées et des compromis. Mais en 2025, le compromis n’est ni un échec ni un luxe. Il est « opportun », ce qui revient à dire qu’il est existentiel.
Entre l’échec de l’Accord de Charlottetown en 1992 et celui du multilatéralisme de l’ère Trudeau en matière de politique climatique, les réunions des premiers ministres ont été rares. Le gouvernement fédéral a préféré transiger séparément (c’est-à-dire bilatéralement) avec chacune des provinces, plutôt que de les réunir dans le cadre de pourparlers multilatéraux. Pendant plus de trente ans, les élus fédéraux ont négligé leur capacité de rassembler, peut-être parce qu’ils ne croyaient pas dans le multilatéralisme. Aujourd’hui, un nouveau souffle incite à reprendre le dialogue. Le Canada réapprendra l’art du compromis et il en sortira plus fort, ou il mourra en essayant.
Notes
[1] AANB, art. 94 : « […] le Parlement du Canada peut prendre des mesures d’uniformisation totale ou partielle du droit relatif à la propriété et aux droits civils en Ontario, en Nouvelle-Écosse et au Nouveau-Brunswick […] En outre, nonobstant toute autre disposition de la présente loi, le Parlement, à compter de l’adoption d’une loi d’uniformisation, acquiert le pouvoir entier de légiférer en toute matière dont il est traité dans cette loi d’uniformisation, laquelle n’a toutefois effet dans une province que si sa législature lui donne elle-même force de loi. »
[2] En 1976, Eugene Forsey a qualifié cette disposition (art. 94) de « l’un des chats du Cheshire de notre Constitution » : Forsey, p. 536.
[3] Voir par exemple Comité sénatorial permanent des banques, du commerce et de l’économie, 2016.
[4] L’Alberta a récemment autorisé les ventes directes aux consommateurs :
voir https://aglc.ca/liquor/about-liquor-alberta/alberta-bc-direct-consumer-wine-program.
[5] Règlement des différends dans le cadre de l’Accord de libre-échange canadien – État des différends par chapitre – Mise à jour du 14 avril 2025. En ligne : https://www.cfta-alec.ca/wp-content/uploads/2025/05/Etats-des-differends-par-chapitre-ALEC-14-avril-2025.pdf.
[6] Une contestation a été déposée en Cour fédérale et le projet de loi 12 de l’Alberta (loi « turn off the taps ») a été suspendu sur la base d’une autre disposition constitutionnelle, l’article 92A (2), selon lequel les lois provinciales relatives aux ressources naturelles ne peuvent défavoriser les autres provinces. La Cour fédérale (2019 FC 1195) a accueilli la requête de la Colombie-Britannique visant à obtenir une injonction interlocutoire contre la loi de l’Alberta. L’appel a été accueilli : Alberta (Procureur général) c. Colombie-Britannique (Procureur général), 2021 CAF 84. L’injonction a été levée quelques jours seulement avant l’expiration de la loi, en vertu d’une clause de caducité de deux ans. Une nouvelle version de la loi a été introduite en 2021, mais elle n’a pas encore été utilisée.
[7] George Brown, Assemblée législative, 7 février 1865, Débats parlementaires sur la question de la Confédération des provinces de l’Amérique du Nord britannique, 3e session, 8e Parlement provincial du Canada (Québec : Hunter, Rose & Co Parliamentary Printers, 1865) ; reproduit dans Manucha, 2022 : 18, n 74.
Références
Sources primaires et juridiques
Canada Temperance Act, RSC (1906) c 152.
Canadian Charter of Rights and Freedoms, Part I of Constitution Act, 1982, Schedule B to the Canada Act 1982 (UK), 1982, c 11.
Commission royale d’enquête sur l’union économique et les perspectives de développement du Canada (« Commission Macdonald »), 1985, volume 3, p. 10, 114-115, 136.
Constitution Act, 1867, 30 & 31 Vict, c 3.
Gold Seal Ltd. v Alberta (Attorney-General), 62 SCR 424 (1921).
Loi sur la réglementation des alcools, L.N.-B. 1973, ch. L-10.
Premier ministre du Canada. 2025, March 21. Déclaration des premiers ministres du Canada, des provinces et des territoires sur le renforcement de l’économie canadienne.
https://www.pm.gc.ca/fr/nouvelles/declarations/2025/03/21/declaration-premiers-ministres-canada-provinces-territoires.
R c. Comeau, 2016 NBPC 3.
R c. Comeau, 2018 CSC 15.
Re : Loi anti-inflation, [1976] 2 RCS 373
Renvois relatifs à la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, 2021 CSC 11.
Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 RCS 217.
Report of Continuing Committee of Ministers on the Constitution. (1989). Powers over the economy: Options submitted for consideration by the Government of Canada to safeguard the Canadian economic union in the constitution. Dans A. F. Bayefsky (dir.), Canada’s Constitution Act 1982 & amendments: A documentary history (vol. 2, p. 621). McGraw-Hill Ryerson Ltd. (ouvrage original publié en 1980).
Steam Whistle Brewing Inc c. Alberta Gaming and Liquor Commission, 2019 ABCA 468.
Sources secondaires
Comité sénatorial permanent des banques et du commerce. (2016). Des murs à démolir : démantèlement des barrières au commerce intérieur au Canada. https://publications.gc.ca/site/fra/9.819436/publication.html
Forsey, E. (1976). « In defence of Macdonald’s constitution ». Dalhousie Law Journal 3(2) : 529.
Gouvernement de l’Ontario. (2025, 7 juillet). L’Ontario et l’Alberta collaborent à la construction d’une nouvelle infrastructure énergétique et commerciale. Communiqué de presse. https://news.ontario.ca/fr/release/1006158/lontario-et-lalberta-collaborent-a-la-construction-dune-nouvelle-infrastructure-energetique-et-commerciale
Harris, Kathleen. (2016, 3 octobre). Justin Trudeau gives provinces until 2018 to adopt carbon price plan. CBC News. https://www.cbc.ca/news/politics/canada-trudeau-climate-change-1.3788825
Major, Darren. (2024, 14 mai). Carney kills consumer carbon tax in first move as prime minister. CBC News. https://www.cbc.ca/news/politics/mark-carney-drops-carbon-tax-1.7484290
Manucha, Ryan. (2022). Booze, cigarettes, and constitutional dust-ups: Canada’s quest for interprovincial free trade. McGill-Queen’s University Press.
Manucha, Ryan. (2025a). Tangled in red tape: How Canada can free its internal trade market. Institut C.D. Howe. https://cdhowe.org/publication/tangled-in-red-tape-how-canada-can-free-its-internal-trade-market/
Manucha, Ryan. (2025b). Nova Scotia leading the way on reducing interprovincial trade barriers:Ryan Manucha in National Newswatch. Institut Macdonald-Laurier.
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Schneiderman, David. (2018, 26 avril). Barriers for beers, but not oil. National Post.
Schwanen, Daniel. (2025). Provinces Need to Play if Internal Trade Barriers are to Fall. Institut C.D. Howe. https://cdhowe.org/publication/provinces-need-to-play-if-internal-trade-barriers-are-to-fall/
Smith, Joanna. (2025). Nova Scotia introduces ‘first of its kind’ bill to remove interprovincial trade barriers. The Logic. https://thelogic.co/briefing/nova-scotia-introduces-first-of-its-kind-bill-to-remove-interprovincial-trade-barriers/
Trew, Stewart et Marc Lee. (2025). The premiers’ new clothes: A critical look at the race to remove interprovincial trade barriers. Centre canadien de politiques alternatives.
https://www.policyalternatives.ca/news-research/the-premiers-new-clothes-a-critical-look-at-the-race-to-remove-interprovincial-trade-barriers/.
L’essai de Maître Marion Sandilands se penche sur le système constitutionnel fédéral et les obstacles qui l’accompagnent en matière de commerce. Revenant sur deux décisions d’importance de la Cour Suprême du Canada en matière de commerce interprovincial : R. c. Comeau, 2012-2018 et Gold Seal v Alberta, 1921, Me Sandilands constate qu’une absence de loi clairement définie persiste pour encadrer la question du commerce entre les provinces. Ce flou juridique est inhérent au fédéralisme. Pour y remédier, il nous faut une solution issue de « la meilleure tradition canadienne » : celle de la négociation et du compromis. Bien que les solutions législatives relèvent essentiellement des gouvernements provinciaux, Me Sandilands appelle à un leadership fédéral pour guider ces négociations. Pour que le commerce interprovincial soit réellement une option de rechange viable sur le long terme aux transactions commerciales avec les États-Unis qui ont diminué, il doit reposer sur les fondements mêmes de la fédération, soit le multilatéralisme, non pas des ententes bilatérales.
Cet essai fait partie de la série Des barrières et des ponts : repenser le commerce au sein de la fédération, publiée sous la direction de Valérie Lapointe par le Centre d’excellence sur la fédération canadienne. Étienne Tremblay a effectué la coordination éditoriale et la correction d’épreuves. La mise en pages a été faite par Chantal Létourneau et la conception graphique par Anne Tremblay.
Cet essai est une traduction de An “Expedient” Union: Federal Leadership and the Imperative of Internal Trade. Patrick Déry en a assuré la traduction.
Marion Sandilands est associée au cabinet Conway Litigation à Ottawa depuis 2019, après avoir été conseillère auprès du juge en chef de la Cour fédérale. Elle a aussi été auxiliaire juridique à la Cour suprême du Canada et à la Cour fédérale. En plus de son travail d’avocate, elle est chargée de cours à l’Université d’Ottawa, où elle enseigne le droit du fédéralisme et a enseigné le processus législatif à la Faculté de droit de l’Université McGill.
Pour citer ce document :
Sandilands, Marion. (2025). Une union « opportune » : Le leadership fédéral et l’impératif du commerce intérieur. Institut de recherche en politiques publiques.
Les opinions exprimées dans cet essai sont celles de l’auteure et ne reflètent pas nécessairement celles de l’IRPP ou de son conseil d’administration.Si vous désirez obtenir de plus amples renseignements sur nos publications, veuillez nous contacter à l’adresse irpp@irpp.org. Pour recevoir l’infolettre mensuelle de l’IRPP par courriel, vous pouvez vous abonner directement sur le site Web à www.irpp.org/fr
llustrateur : Luc Melanson
