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Jeter des ponts : pour une réforme des relations intergouvernementales canadiennes

Jared Wesley 8 décembre 2020

LE CONTEXTE

Les crises planétaires sont propices à l’apaisement des tensions entre les régions du Canada, au moins temporairement. Confrontés à une même menace externe, comme lors de la crise financière de 2008-2009, les gouvernements fédéral et provinciaux tendent à surmonter leurs désaccords politiques et régionaux dans l’intérêt supérieur de la nation. Ils peuvent différer d’avis sur les méthodes et les priorités, notamment sur le financement de la relance ou les secteurs à renflouer, mais la propension d’Ottawa à délier les cordons de la bourse facilite l’obtention d’un consensus national. C’est ainsi qu’en pleine crise financière, le premier ministre Stephen Harper a persuadé les provinces de contribuer à la reprise en leur offrant de financer à parts égales des projets d’infrastructure prêts à démarrer[1]. Son Plan d’action économique s’apparentait à ceux de William Lyon Mackenzie King et de Louis St-Laurent, qui avaient tous deux financé l’essor des États-providence provinciaux de l’après-guerre par des programmes à frais partagés. Au-delà des enjeux économiques, l’empressement de la population à « se rassembler sous une même bannière » pendant ces grandes crises finit de convaincre les provinces qu’elles n’ont d’autre choix que d’appuyer Ottawa.

La pandémie de COVID-19 a de même calmé les esprits. Les vifs débats sur la tarification du carbone et la construction d’oléoducs ont fait place à un consensus national sur l’urgence d’« aplatir la courbe ». De nouveau, Ottawa a maintenu la paix en combinant financement accru et respect de l’autonomie des provinces. Il leur a versé à ce jour plus de 30 milliards de dollars en subventions, conditionnelles et sans condition, pour couvrir une foule de dépenses allant de l’équipement de protection individuelle au traçage de contacts, de la garde d’enfants aux transports en commun. Sans compter l’aide sectorielle destinée aux provinces dont l’économie dépend des pêches et des hydrocarbures. Ottawa a beau clamer que ces fonds doivent aller à une série de priorités fédérales, les provinces conservent un pouvoir de dépenser considérable.

Mais ces périodes de « fédéralisme d’urgence » sont aussi rares qu’éphémères[2]. Certes mises en veilleuse, les tensions régionales ne s’effacent jamais entièrement. Après de courts épisodes de coopération, les hostilités reprennent de plus belle. Qu’on songe aux conflits ayant opposé les premiers ministres libéraux, de Lester B. Pearson à Pierre Elliott Trudeau, à des chefs conservateurs de l’Ouest comme Preston Manning, W. A. C. Bennett, Ross Thatcher et Sterling Lyon, qui furent tout aussi intenses que les litiges entre Stephen Harper et les Danny Williams, Kathleen Wynne ou Rachel Notley. Au lendemain de la crise de 2008-2009, les tensions sont réapparues dès qu’Ottawa a fermé le robinet financier et que les chefs provinciaux ont affronté leurs premières échéances électorales. Avec moins d’argent en caisse et des défis tenaces à relever, ils devaient trouver à l’approche des scrutins d’autres leaders à fustiger. Si l’on se fie à l’histoire, la pandémie engendrera le même phénomène et nous verrons ressurgir ces prochains mois de semblables rivalités ­partisanes et régionales.

UN TRIPLE PROBLÈME : TRIBALISME, PARTISANERIE ET RÉGIONALISME

En dépit du léger sursaut de popularité dont Justin Trudeau a profité au début de la pandémie, l’appui aux partis fédéraux reste morcelé : avec moins de la moitié des sièges à la Chambre des communes, le caucus du Parti libéral au pouvoir est confiné au Canada central et atlantique, le Bloc québécois est devenu une force régionale et les conservateurs demeurent ancrés dans l’Ouest.

Jumelées à l’essor de partis aux priorités essentiellement provinciales[3], ces forteresses partisanes ont partout accentué les divisions régionales. Les chefs régionaux s’affrontent sur des enjeux fondamentaux auxquels sont confrontés les gouvernements fédéral et provinciaux, y compris sur leur rôle en matière sociale, économique et environnementale. Le combat d’hier pour la souveraineté du Québec trouve un écho dans le mouvement séparatiste qui émerge en certains points de l’Ouest[4]. Et l’on réentend bruisser les voix appelant à une révision constitutionnelle qui offrirait à certaines provinces une place plus équitable dans la fédération[5].

Ce morcellement a coïncidé avec la disparition des grands « partis de courtage ». Tout au long de l’histoire du pays, la partisanerie a été un facteur de division autant que d’unité[6]. En période de stabilité, les partis traditionnels ont su traiter des demandes régionales, ethniques, linguistiques et idéologiques divergentes, en leur sein comme à l’occasion de campagnes ou d’appels pancanadiens. Faite de hauts et de bas, cette approche de médiation est toutefois suspendue en période d’intenses conflits interrégionaux sur les conditions de l’unité nationale.

Les partis s’enracinent alors dans une même région et leurs coalitions éclatent souvent en fractions, aux deux niveaux, provincial ou fédéral[7]. La Fédération du ­Commonwealth coopératif (ancêtre du NPD), le Crédit social, le Parti réformiste du Canada et le Bloc québécois sont des émanations bien connues de ce phénomène, au même titre que des partis provinciaux comme le Parti québécois, le Parti saskatchewanais et le Parti conservateur uni de l’Alberta. Les conflits interrégionaux débordent alors du cadre de la politique interne des partis pour provoquer de vifs débats partisans et intergouvernementaux[8]. Cela vient menacer l’unité nationale au plus haut niveau, même si les citoyens sont moins divisés entre eux que leurs dirigeants[9].

Ces tensions partisanes et intergouvernementales sont à rapprocher d’une forme « tribale »[10] de contestation politique. Au lieu de se voir comme des adversaires partageant les mêmes buts et règles du jeu, les partisans les plus résolus pourront s’ériger en ennemis et contester les institutions étatiques, voire la légitimité de gouverner de leurs opposants[11]. Ce clivage est plus profond aux États-Unis mais certains signes montrent qu’il s’étend à d’autres pays, y compris au Canada[12]. Comment réformer nos institutions pour instaurer un climat de confiance qui l’emportera sur ce tribalisme ?

UNE MÊME SOLUTION : INSTAURER UN CLIMAT DE CONFIANCE

À la source du problème : l’élite des partis et des provinces a peu d’occasions de nouer des liens solides, qu’ils soient professionnels, transactionnels ou personnels. La création de nouveaux environnements normalisés et réglementés aiderait à tisser de tels liens de confiance[13], à l’inverse des rencontres espacées ou ponctuelles qui incitent aux comportements compétitifs et offensifs d’un jeu à somme nulle[14]. Des dirigeants tenus de croiser régulièrement leurs homologues seront plus enclins à les considérer comme des adversaires poursuivant les mêmes buts, plutôt que des ennemis à terrasser. Tout comme ils se comporteront de meilleure façon en sachant que leurs interlocuteurs leur rendront la pareille. Cela favorisera la négociation de compromis immédiats mais aussi d’ententes à long terme qui stabiliseront leurs interactions. L’institutionnalisation de ces modes d’échange permettrait d’établir un ensemble productif de normes, de règles et d’habitudes.

Trois types d’innovations institutionnelles pourraient amoindrir l’aspect tribal des relations intergouvernementales canadiennes en raffermissant la confiance entre les décideurs des différents partis et régions. Dans chacun des cas, certains usages et ­précédents peuvent déjà s’observer en différents domaines de la vie politique du pays.

RÉFORMER LE FÉDÉRALISME EXÉCUTIF

Plusieurs améliorations permettraient d’assouplir les échanges entre premiers ministres. Il faudrait d’abord officialiser les rencontres de premiers ministres, dont le ­caractère ponctuel et hiérarchique favorise les tensions et les manœuvres internes[15]. En les tenant chaque année, comme le prévoyait l’Accord de Charlottetown[16], elles seraient plus fréquentes, normalisées et prévisibles. Les premiers ministres en fixeraient conjointement l’ordre du jour pour assurer que tous les enjeux qu’ils jugent importants sont traités. La pandémie leur a imposé de participer à des téléconférences hebdomadaires, qui étaient toutefois dirigées par Ottawa. Il faudrait un processus plus permanent et collaboratif pour atténuer la tendance au tribalisme.

Les premiers ministres devraient aussi tenir des réunions de Cabinet conjointes avec leurs homologues du pays, ce qui nécessiterait que des membres du Cabinet fédéral se déplacent pour des rencontres de gouvernement à gouvernement. Des réunions interprovinciales seraient tout aussi bienvenues. Les gouvernements des provinces de l’Ouest en ont d’ailleurs tenu quelques-unes au début des années 2000[17]. Et Ottawa a pris l’habitude d’organiser des retraites du Cabinet dans certaines provinces, mais elles s’accompagnent rarement de rencontres formelles avec les ministres des provinces hôtes.

MISER SUR UN FÉDÉRALISME INTERLÉGISLATIF

Au-delà des premiers ministres et des membres de leur Cabinet, on pourrait aussi améliorer les relations entre les simples députés des assemblées législatives fédérale et provinciales.

À cet effet, tous les parlementaires du pays devraient s’entendre pour créer un Conseil interlégislatif. Des sénateurs et députés participent déjà à plusieurs associations parlementaires[18] et « groupes d’amitié »[19] avec leurs homologues de l’étranger. Ces regroupements bien structurés servent à échanger idées, informations et expériences entre pays. Mais au Canada, aucune structure du genre ne met en relation les législateurs fédéraux, provinciaux et territoriaux (FPT), même si les ministres rencontrent leurs homologues FPT lors de réunions sectorielles tenues au moins une fois l’an. Or la création de forums interlégislatifs a été maintes fois recommandée au cours des dernières décennies[20].

Enfin, les gouvernements FPT devraient créer un programme d’échange interlégislatif qui permettrait aux législateurs des différentes parties du pays de confronter leurs points de vue. En se retrouvant dans leurs régions respectives, ils assisteraient à des rencontres de citoyens, d’intervenants et de collègues qui les aideraient à comprendre l’application du processus politique ailleurs que dans leur fief.

FAVORISER UN FÉDÉRALISME INTRALÉGISLATIF

Il faudrait aussi créer et institutionnaliser au niveau fédéral des caucus transpartisans régionaux. La plupart des partis fédéraux et provinciaux comptent des groupes régionaux de législateurs qui se réunissent régulièrement à l’interne. Et l’on dénombre à Ottawa comme dans les capitales des grandes provinces des dizaines de caucus transpartisans centrés sur des enjeux précis (le Caucus multipartite sur le diabète juvénile, par exemple). Mais en dehors du Sénat, on ne trouve au Canada aucun caucus transpartisan régional qui se comparerait à ceux des États-Unis, où des groupes officiels comme le Northern Border Caucus et le Western Caucus se réunissent pour convenir de priorités législatives. Des rencontres formelles et routinières entre législateurs fédéraux issus des mêmes régions permettraient d’établir des liens de confiance au-delà des frontières des partis. Ces caucus permettraient à des adversaires politiques de confronter leurs désaccords sans les porter sur la place publique. En les intégrant au Sénat, ils dynamiseraient les liens entre sénateurs et députés. Et en les convoquant occasionnellement hors de la région de la capitale fédérale, ils favoriseraient les rencontres entre législateurs provinciaux et la suppression de certains obstacles en matière de champs de compétence.

Il n’existe bien sûr aucune solution miracle. Et l’on ne pourra empêcher les médias de susciter ou d’exacerber les conflits entre partis et régions. Mais dans leur ensemble, ces nouvelles structures aideraient à instaurer un climat de confiance et à conjurer la menace que l’alliance du régionalisme et de la partisanerie fait souvent peser sur l’unité du pays. Les détracteurs de cette approche diront qu’elle revient à « dépolitiser la vie politique ». Oui, les désaccords et les conflits sont inévitables et nécessaires dans toute société démocratique. Mais s’ils vont à l’encontre de buts partagés, ils peuvent menacer l’intégrité d’institutions politiques conçues pour assurer un débat apaisé qui profite à l’intérêt général. La dernière fois que notre régime de partis s’est retrouvé aussi clairement morcelé entre régions, le Canada avait échappé de justesse à une profonde crise existentielle : à quelques milliers de voix près, le Québec quittait la fédération. Si les appels au démantèlement du pays se sont calmés et proviennent aujourd’hui d’une autre région du pays, ils n’en dénotent pas moins la même tendance tribale destructive. Alors que se dissipe l’unité nationale des premiers mois de la pandémie, nos dirigeants politiques auraient tout intérêt à prendre quelques simples ­mesures pour prévenir une répétition de l’histoire.

[1] Brown, D. M., 2017. « The Financial Crisis and the Future of Federalism in Canada », dans The Future of Federalism: Intergovernmental Financial Relations in an Age of Austerity, R. Eccleston et R. Krever (dir.), Cheltenham, Edward Elgar, p. 73-94, https://www.elgaronline.com/view/edcoll/9781784717773/9781784717773.00011.xml.

[2] Smith, D. E., 1969. « Emergency Government in Canada », The Canadian Historical Review, vol. 50, no 4, p. 429-448, https://www.utpjournals.press/doi/pdf/10.3138/CHR-050-04-04.

[3] Naumetz, T., 2020. « Ford and Western Premiers Line Up against Trudeau for Leaders’ Summit », iPolitics, 11 mars, https://ipolitics.ca/2020/03/11/ford-and-western-premiers-line-up-against-trudeau-for-leaders-summit/.

[4] Cecco, L., et D. Argen, 2019. « Wexit: Alberta’s frustration fuels push for independence from Canada », The Guardian, 25 novembre, https://www.theguardian.com/world/2019/nov/25/wexit-alberta-canada-independence-separatism.

[5] Gouvernement de l’Alberta, 2020. « Fair Deal Panel » , https://www.alberta.ca/fair-deal-panel.aspx.

[6] Engelmann, M. A., et F. C. Schwartz, 1967. Political Parties and the Canadian Social Structure, Upper Saddle River, Prentice Hall.

[7] Kenneth Carty, R., W. P. Cross et L. Young, 2000. Rebuilding Canadian Party Politics, Vancouver, UBC Press.

[8] Esselment, A. L., 2013. « A Little Help from My Friends: The Partisan Factor and Intergovernmental Negotiations in Canada », Publius: The Journal of Federalism, vol. 43, no 4, p. 701-727,
https://academic.oup.com/publius/article-abstract/43/4/701/1939741.

[9] Berdahl, L., et E. Montpetit, 2019. « Canada: Is it really a country divided? » The Conversation, 17 juin, https://theconversation.com/canada-is-it-really-a-country-divided-118514.

[10] Hobfoll, S. E., 2018. Tribalism: The Evolutionary Origins of Fear Politics, Cham, Palgrave MacMillan,
https://link.springer.com/book/10.1007%2F978-3-319-78405-2.

[11] Ignatieff, M., 2013. « Enemies vs. Adversaries », The New York Times, 16 octobre, https://www.nytimes.com/2013/10/17/opinion/enemies-vs-adversaries.html.

[12] Maclean’s, 2019. « Tribalism is tearing Canada apart », Maclean’s, 11 janvier, https://www.macleans.ca/politics/ottawa/tribalism-is-tearing-canada-apart/.

[13] Thomas, P. G., 2009. « Trust, Leadership, and Accountability in Canada’s Public Sector », in The Evolving Physiology of Government: Canadian Public Administration in Transition, O. P. Dwivedi, T. A. Mau et B. M. Sheldrick (dir.), Ottawa, Presses de l’Université d’Ottawa, p. 215-248, https://books.google.ca/books?hl=fr&lr=&id=MEKsDAAAQBAJ&oi=fnd&pg=PA215&dq=Thomas,+P.+G.,+2009.+%C2%AB+Trust,+Leadership,+and+Accountability+in+Canada%E2%80%99s+Public+Sector+%C2%BB,&ots=Q_8pU6nlen&sig=mwOLyVMHch3lWJIlDcsnInmWrwY#v=onepage&q&f=false.

[14] Wallner, J., 2014. 19th Century Division of Powers, 21st Century Problems: Understanding Canadian Intergovernmental Relations, Ottawa, Canada 2020, https://canada2020.ca/wp-content/uploads/2014/05/2014_Canada2020_PaperSeries_EN_Issue-05_FINAL.pdf.

[15] Meekison, J. P., H. Telford et H, Lazar (dir.), 2004. Reconsidering the Institutions of Canadian Federalism, Montréal, Presses universitaires McGill-Queen’s, https://www.queensu.ca/iigr/sites/webpublish.queensu.ca.iigrwww/files/files/pub/archive/SOTF/SOTF2002.pdf.

[16] Makarenko, J., 2009. « Charlottetown Accord: History and Overview », Maple Leaf Web, 10 février,
https://www.mapleleafweb.com/features/charlottetown-accord-history-and-overview.

[17]  Berdahl, L., 2011. « Region-building: Western Canadian joint cabinet meetings in the 2000s », Administration publique du Canada, vol. 54, no 2, p. 255–275, https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/j.1754-7121.2011.00173.x.

[18] Parlement du Canada, « Associations parlementaires », https://www.parl.ca/diplomacy/fr/association.

[19] Parlement du Canada, « Groupes d’amitié », https://www.parl.ca/diplomacy/fr/groupes-amitie.

[20] Hueglin, T., 2013. « Treaty federalism as a model of policy making: Comparing Canada and the European Union », Administration publique du Canada, vol. 56, no 2, p. 185–202, https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/capa.12013.

À PROPOS DE CET ESSAI

Cet essai fait partie de la série inaugurale d’essais du Centre d’excellence sur la fédération canadienne, sous la direction de Charles Breton assisté de Paisley V. Sim. La mise en page a été effectuée par Chantal Létourneau et la coordination éditoriale par Étienne Tremblay.

Cet essai a été traduit de l’anglais par Michel Beauchamp et est aussi disponible sous le titre original Building Bridges: Toward a Reform of Canadian Intergovernmental Relations. Le texte original a été révisé par Shannon Sampert et la correction d’épreuve a été faite par Zofia Laubitz. La révision de la traduction a été effectuée par Étienne Tremblay et la correction d’épreuves par Paul Lafrance.

Jared Wesley est professeur agrégé de science politique à l’Université de l’Alberta. Il a occupé pendant cinq ans des rôles de haut fonctionnaire en relations intergouvernementales au sein du gouvernement de l’Alberta. Ses recherches portent sur le fédéralisme, les relations fédérales, provinciales et territoriales, les cultures politiques provinciales et les élections.

Pour citer ce document :
Wesley, Jared. 2020. Jeter des ponts : pour une réforme des relations intergouvernementales canadiennes. Essai no 7, Montréal, Institut de recherche en politiques publiques.

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