Introduction

La fédération canadienne a été érigée sur un compromis fondateur entre deux communautés linguistiques, francophone et anglophone. Ce compromis existe toujours et fait désormais partie du tissu identitaire national, en plus d’être enchâssé dans la Charte canadienne des droits et libertés.

Néanmoins, la reconnaissance effective de ces deux langues, et surtout de la langue française, a toujours été un défi pour la fédération, et les protections accrues pour les minorités linguistiques ont été gagnées au prix de luttes ardues. Depuis les dernières décennies, le français perd graduellement du terrain au pays, à tel point que d’autres langues, non officielles, comptent désormais plus de locuteurs. Ces statistiques nourrissent la ferveur des détracteurs du bilinguisme officiel. Par ailleurs, des voix s’élèvent depuis plusieurs années afin de voir à une plus grande reconnaissance des langues autochtones au Canada. Ces pressions ont mené à l’adoption en 2019 à Ottawa de la Loi sur les langues autochtones, mais celle-ci est fortement critiquée par certaines communautés autochtones et tarde à être mise en œuvre.

Compte tenu de ces enjeux, et étant donné les compressions budgétaires déjà annoncées dans le domaine des langues officielles et celles qui suivront pour combler le gouffre budgétaire créé par la pandémie de COVID-19^[1], comment le régime linguistique devrait-il évoluer afin de relever les défis de la fédération de demain ? Avant de répondre à cette question, il est important de considérer les forces historiques et contemporaines à l’œuvre dans la formation et l’évolution du régime linguistique.

L’évolution du régime linguistique canadien : une histoire de compromis

La relation du Canada avec l’enjeu linguistique est marquée par les tensions historiques entre francophones et anglophones. Les différents gouvernements coloniaux d’avant la Confédération ont oscillé entre oppression et protection de la minorité francophone. L’Acte de l’Amérique du Nord britannique (AANB) de 1867 a été rédigé en continuité avec cette tendance et représentait un compromis entre les différentes unités constituantes de la fédération. La question linguistique serait une compétence dite « accessoire » : les deux ordres de gouvernement pourraient en disposer comme bon leur semble, dans le cadre de leurs compétences énoncées aux articles 91 et 92 de l’AANB. De ce compromis a émané une série de responsabilités — qui ne furent pas toujours assumées — de l’État canadien et de certaines^[2] de ses unités fédérées envers leurs minorités linguistiques respectives dans les domaines législatif et judiciaire. Dans le domaine de l’éducation, le droit accordé par l’AANB de conserver des écoles confessionnelles est interprété comme une garantie sur la langue ­d’enseignement. Mais de nombreuses provinces ne tardèrent pas à restreindre, voire à éliminer, l’accès à l’enseignement en français. Il va sans dire que les langues autochtones, pour leur part, ne bénéficiaient à cette époque d’aucune protection. Au contraire, des mesures et institutions colonialistes, telles que les pensionnats, visaient à rompre la transmission linguistique chez les peuples autochtones.

Le compromis de 1867 n’a pas réglé la question linguistique au pays, loin de là. De nombreuses crises à caractère linguistique ont suivi l’AANB. Que l’on pense, par exemple, à la rébellion des Métis menée par Louis Riel, ou aux crises des écoles francophones hors Québec, plusieurs événements ont engendré du ressentiment chez les francophones souvent privés d’éducation, de services publics, de postes dans la fonction publique et de représentation politique.

Ce ressentiment a contribué à la montée du nationalisme au Québec et à des demandes de reconnaissance des francophones à l’extérieur du Québec. C’est en réponse à ces mobilisations qu’en 1969 le Canada adopte la Loi sur les langues officielles (LLO). La même année, le Nouveau-Brunswick adopte sa propre version de cette loi, instaurant le bilinguisme officiel dans la province. En outre, ces lois mandatent leurs fonctions publiques respectives de servir les citoyens dans les deux­ ­langues officielles. Elles ont également mené à l’adoption de mesures visant à assurer une juste représentation des deux communautés linguistiques dans les institutions publiques. Depuis 1969, certaines modifications ont été apportées à ces lois afin de rendre les obligations linguistiques canadiennes et néo-brunswickoises plus robustes (enchâssement dans la Constitution en 1982, création de commissariats aux langues officielles, mesures d’offre active, etc.).

Les défis actuels du régime linguistique canadien

Le régime linguistique mis en œuvre à partir des années 1960 a eu plusieurs effets positifs. Premièrement, il a contribué à l’expansion des services en français et à l’augmentation significative de la représentation des francophones dans la fonction publique fédérale. Deuxièmement, dans la foulée de l’adoption de la Loi constitutionnelle de 1982 et de différentes décisions de la Cour suprême du Canada, l’accès à l’éducation en français à l’extérieur du Québec a été considérablement élargi. Finalement, malgré les débats acrimonieux dans les années 1960 autour de la LLO, son acceptation sociale a grandement augmenté^[3]. Plusieurs sondages ont ainsi démontré au cours des années un appui important au principe du bilinguisme officiel et son importance comme élément central de l’identité canadienne^[4].

Néanmoins, la mise en œuvre du régime linguistique canadien apporte son lot de défis. D’une part, compte tenu du caractère constitutionnel « accessoire » du domaine linguistique, les protections linguistiques varient largement d’une province et d’un territoire à l’autre. D’autre part, des lacunes évidentes persistent dans la mise en œuvre du régime. Par exemple, la garantie pour les fonctionnaires fédéraux de travailler dans la langue officielle de leur choix est souvent confrontée à l’omniprésence de l’anglais. La partie VII de la LLO, énonçant une obligation pour le gouvernement fédéral de « favoriser l’épanouissement des minorités francophones et anglophones du Canada et [d’]appuyer leur développement », a été récemment mise à mal par la Cour fédérale pour son caractère trop flou^[5].

Le bilinguisme individuel, pour sa part, avance à pas de tortue, malgré la prolifération de programmes d’immersion partout au pays. Alors qu’en 1961, 12,2 % des Canadiens disaient pouvoir soutenir une conversation dans les deux langues officielles, en 2016, cette proportion était de 17,9 %, une hausse surtout attribuable à l’apprentissage de l’anglais parmi les Québécois, où le bilinguisme a presque doublé en 50 ans^[6]. Même si l’objectif de la LLO n’a jamais été de faire du Canada un pays d’individus bilingues, ce constat est perçu par plusieurs comme un échec du régime linguistique.

Par ailleurs, l’acceptabilité sociale du bilinguisme semble graduellement s’effriter^[7]. Aujourd’hui, c’est seulement un peu plus de la moitié des Canadiens qui disent croire que le bilinguisme est important^[8], et près d’un tiers des Canadiens souhaitent que l’anglais soit la seule langue officielle au pays^[9]. Il importe de noter que des variations régionales existent et que l’appui au bilinguisme tend à être plus faible dans l’ouest du pays. Cette remise en question du régime linguistique a selon nous de nombreuses sources.

Premièrement, il est indéniable que les changements importants au régime linguistique ont été directement liés à des tentatives d’apaisement de la menace indépendantiste présente au Québec durant les années 1960 à 2000. Or, cette dernière n’est plus que l’ombre de ce qu’elle était auparavant : un quart des Québécois seulement souhaiterait la séparation du Québec^[10]. La reconnaissance du fait français n’est donc désormais plus perçue comme un impératif lié à l’unité nationale.

Deuxièmement, la démographie du Canada est en changement. Aujourd’hui, un Canadiens sur cinq ne sont pas nés au pays, et il y a maintenant plus d’allophones que de francophones (22,3 % d’allophones contre 21,4 % de francophones)^[11]. S’il n’y a pas de différences majeures entre anglophones et allophones quant à l’appui au bilinguisme^[12], il n’en demeure pas moins que le poids grandissant de ce deuxième groupe sert régulièrement d’argument pour remettre en question la pertinence ou la légitimité du régime linguistique^[13].

Troisièmement, l’apparition de mouvements populistes sur la scène électorale de quelques provinces a contribué à une remise en question des politiques de reconnaissance et de protection des communautés francophones en situation minoritaire. Pensons notamment à l’Alliance des gens du Nouveau-Brunswick qui critique la dualité linguistique à chaque détour sous le couvert du « gros bon sens », ou encore au Parti progressiste-conservateur de l’Ontario qui a fait des Franco-Ontariens les premières victimes de ses compressions budgétaires.

Un nouvel enjeu se présente également pour le Canada : la reconnaissance, l’intégration et la protection des langues autochtones. Voilà un défi colossal, compte tenu de la grande diversité des langues autochtones sur le territoire canadien (on en compte plus de 70), de la méfiance des peuples autochtones envers l’État canadien engendrée par le colonialisme, et du statut précaire de la majorité de ces langues. En effet, seulement six d’entre elles ne sont pas en danger imminent d’extinction : l’inuktitut, l’inuinnaqtun, le cri, l’attikamek, le tlicho et le naskapi^[14]. Le défi au regard des langues autochtones n’est donc pas seulement leur protection, mais aussi leur revitalisation, car la simple transmission intergénérationnelle ne sera pas suffisante pour assurer leur pérennité. Dans le cas des langues dont l’extinction est inévitable, la documentation à des fins d’archivage devient aussi prioritaire.

La Loi sur les langues autochtones mandate le gouvernement fédéral de soutenir les communautés autochtones dans la réappropriation et la revitalisation de leurs langues, afin d’assurer leur survie. Bien que le gouvernement se soit targué de l’avoir écrite en collaboration avec les peuples autochtones, cette loi a essuyé maintes critiques pour son caractère non contraignant et la faiblesse des obligations qu’elle impose au gouvernement fédéral. De plus, la loi prévoit la création d’un nouveau poste de commissaire aux langues autochtones, un poste toujours vacant.

La remise en cause de la LLO, ainsi que l’addition nécessaire, bien que tardive et trop timide, de mesures de protection des langues autochtones au régime linguistique canadien, démontrent que les débats sur les questions linguistiques sont appelés à se poursuivre. De quel régime linguistique le Canada aura-t-il donc besoin afin d’affronter les défis de demain, et comment y arriver ?

Réimaginer le régime linguistique canadien

Compte tenu de la tradition de compromis dans l’histoire du régime linguistique et de l’étapisme caractérisant l’évolution des droits et des lois linguistiques canadiens, une refonte rapide et complète du régime linguistique canadien n’est ni possible, ni même souhaitable. Un certain nombre de modifications constitutionnelles, législatives et politiques nous semblent néanmoins nécessaires.

Une des promesses faites par les libéraux lors des élections de 2019 est la refonte de la LLO. L’anniversaire de ses 50 ans a été la source de nombreuses réflexions, tant chez les législateurs que dans la société civile, en vue d’améliorer l’efficacité de cette loi quasi constitutionnelle. Parmi les propositions les plus importantes, nous notons la révision de la partie VII de la loi^[15], la création d’un Tribunal des langues officielles qui traiterait des cas graves ou répétitifs, l’adoption d’un règlement sur l’offre active, le renforcement des pouvoirs du Commissariat aux langues officielles, l’inclusion d’une « lentille des langues officielles » dans l’analyse des politiques publiques selon le modèle de l’Analyse comparative entre les sexes plus (ACS+), et l’enchâssement d’un devoir de consulter les communautés de langue officielle en situation minoritaire^[16]. Le plus récent discours du Trône, livré le 23 septembre dernier, ne contenait pas une promesse de refonte de la LLO, mais tout de même un engagement à « renforcer cette loi en tenant compte de la réalité particulière du français ». Le gouvernement a promis de protéger et de promouvoir cette langue — et ce, même au Québec, où elle est la langue de la majorité. Reste à voir ce que cet engagement signifie concrètement pour le gouvernement fédéral, qui a toujours scrupuleusement protégé la symétrie législative entre les deux langues officielles tout en mettant en œuvre l’« égalité réelle » dans ses politiques publiques. Il faut aussi attendre de voir ce que l’engagement général du discours du Trône signifie à l’égard des langues autochtones et du processus de réconciliation.

En effet, un autre objectif à court terme pour le gouvernement fédéral sera la mise en œuvre et la bonification de la Loi sur les langues autochtones. Bien que représentant un pas dans la bonne direction, la première itération de cette loi est inadéquate pour répondre aux revendications des communautés autochtones. Par exemple, au Nunavut, où 65,3 % de la population a l’inuktitut comme langue ­maternelle^[17], le gouvernement fédéral devrait s’engager à servir la population dans cette langue. L’octroi de services fédéraux dans d’autres langues autochtones « là où le nombre le justifie » serait une suite logique dans l’évolution de cette loi. De plus, si la revitalisation et l’épanouissement des langues autochtones sont les objectifs du gouvernement, l’élaboration d’une protection législative ou constitutionnelle de l’enseignement dans ces langues semblable à celle contenue dans l’article 23 de la Charte, assortie des moyens financiers pour sa mise en œuvre, nous apparaît nécessaire. Il sera aussi important d’étudier l’impact qu’aura la Loi sur les langues autochtones sur le régime linguistique canadien à plus largement parler. Cette nouvelle loi ne sera pas mise en œuvre en vase clos. Nous pourrions voir, par exemple, des apprentissages politiques (policy learning) entre communautés de langue officielle en situation minoritaire et communautés autochtones dans le domaine de la transmission et de la rétention linguistiques.

L’importance du régime linguistique canadien devra aussi être mieux démontrée auprès de la majorité anglo-canadienne afin d’assurer sa pérennité. À moyen terme, il faudra élargir et améliorer l’accès à l’apprentissage de la langue française chez les anglophones et les allophones qui le souhaitent, car l’impossibilité d’acquérir l’autre langue officielle est source de frustration pour plusieurs. Cette frustration nourrit les détracteurs du régime linguistique actuel, car il crée une perception d’injustice, notamment au regard de la mobilité sociale et de l’accès à des emplois dans la fonction publique fédérale. Un réinvestissement majeur dans l’immersion et la création d’occasions d’apprentissage de l’autre langue officielle pour tous les Canadiens — incluant les Néo-Canadiens, qui déplorent souvent l’inexistence de tels programmes — doivent être au cœur de cette entreprise. Sans aller jusqu’à réformer le régime de sorte qu’il demande à tout Canadien d’être bilingue, il faudrait au moins que le bilinguisme soit accessible à tous.

L’évolution du régime devrait aussi éventuellement passer par des modifications aux structures de nos institutions fédérales. Pensons notamment aux débats entourant une éventuelle réforme du Sénat, où plusieurs voix se sont élevées dans la dernière décennie afin que des garanties de représentation des minorités de langue officielle soient enchâssées^[18], ou encore aux questions du bilinguisme et de la représentation autochtone qui rebondissent à chaque fois qu’un juge de la Cour suprême du Canada prend sa retraite^[19]. L’appétit politique de nos élus envers ces modifications ne semble pas être au rendez-vous dans l’immédiat, mais ces enjeux de représentation structurelle risquent de réapparaître dans l’avenir.

Enfin, la transformation du régime linguistique canadien demande qu’on fasse sa promotion, ce qui nécessite du leadership politique. Des gestes concrets démontrant l’importance des langues officielles et autochtones de la part de nos élus, à commencer par le premier ministre, sont essentiels afin de rappeler à la population le caractère fondamental de cette diversité dans l’identité nationale canadienne. Alors que le régime évolue et qu’on tente d’entreprendre sa décolonisation, cette promotion est nécessaire pour que la population puisse comprendre et approuver le régime actuel, et se trouver mieux préparée à d’éventuelles réformes.