Identité et ressentiment : expliquer le soutien au programme fédéral de péréquation
Quels facteurs déterminent l’appui des Canadiens au programme de péréquation ? Si le débat sur la question est souvent présenté comme un conflit entre provinces bénéficiaires et non bénéficiaires du programme, la situation économique des provinces n’explique pas à elle seule l’appui ou l’opposition au programme. Deux autres facteurs clés jouent également un rôle : l’identification au Canada ou à sa province et le ressentiment à l’égard du statut du Québec au sein de la fédération. Une analyse en profondeur de l’opinion publique sur le programme de péréquation et sur sa générosité montre que dans les provinces non bénéficiaires du programme, les répondants sont nettement plus enclins à soutenir la péréquation lorsqu’ils s’identifient d’abord au Canada plutôt qu’à leur province. qu’ils estiment que le Québec n’est pas spécialement privilégié au sein de la fédération. Alors que dans les provinces bénéficiaires la péréquation est largement soutenue peu importe le sentiment d’appartenance des répondants ou leur perception du Québec.
Introduction
Historiquement, la fracture entre le Québec et le reste du Canada n’est pas l’unique clivage territorial au pays. L’Ouest présente aussi une importante ligne de faille avec le reste de la fédération. Quelquefois de concert, mais souvent par le biais de revendications qui leur sont propres, ses quatre provinces (le Manitoba, la Saskatchewan, l’Alberta et la Colombie-Britannique) ont tour à tour exprimé un sentiment d’aliénation régionale par la voie de leur classe politique [1]. Cette impression d’être brimé et marginalisé remonte aussi loin qu’à l’entrée dans la fédération des provinces du Manitoba en 1870, puis de l’Alberta et de la Saskatchewan en 1905. Victime d’une nouvelle politique, chacune se voit alors refuser tout contrôle de ses ressources naturelles, contrairement aux provinces fondatrices [2], à la Colombie-Britannique et à l’Île-du-Prince-Édouard. Il faut attendre l’année 1930 avant qu’Ottawa transfère les droits relatifs aux ressources naturelles aux trois provinces des Prairies.
En Alberta, épicentre actuel de ce qu’on appelle « l’aliénation de l’Ouest », le Programme énergétique national (PEN) établi en 1980 par Pierre Elliott Trudeau a créé l’impression d’un gouvernement fédéral (et libéral) favorisant les intérêts du Québec et de l’Ontario au détriment de l’Ouest. Puis, la période des négociations « méga-constitutionnelles », qui s’est étendue des années 1980 jusqu’au début de la décennie suivante, a renforcé cette conviction qu’Ottawa se souciait peu des préoccupations de l’Ouest (la réforme du Sénat, par exemple), et certainement moins que de celles du Québec. Suivront l’Accord du lac Meech de 1987 et l’Accord de Charlottetown de 1992, qui ont fortement accentué le sentiment d’aliénation provoqué par l’échec des négociations. Fondé en 1987, l’année même où l’Accord du lac Meech a tenté d’inscrire le caractère « distinct » du Québec dans la Constitution, le Parti réformiste du Canada s’imposera bientôt comme une voix politique dominante dans les quatre provinces de l’Ouest en martelant l’idée que celles-ci subissent un traitement inéquitable et en présentant un programme d’action censé y remédier. Son slogan ne pouvait plus clairement souligner le sentiment d’aliénation : « The West wants in » (L’Ouest veut être de la partie).
Les enjeux qui nourrissaient ce sentiment ont toutefois quelque peu changé récemment. Longtemps axés sur les questions de changement constitutionnel et institutionnel, de représentation politique et de responsabilité démocratique, qui étaient la marque de commerce d’un Parti réformiste réclamant notamment une réforme du Sénat, ces enjeux se focalisent désormais sur la redistribution des richesses entre les provinces. Toutes les fédérations se heurtent à des conflits de redistribution entre leurs régions nanties et celles moins favorisées. Mais les mésententes sont particulièrement aiguës dans les fédérations comme le Canada, où existent de fortes disparités entre la capacité fiscale des provinces et d’importants clivages politiques interrégionaux. Le mécanisme de redistribution des régions riches vers les plus pauvres est relativement généreux au Canada, et son programme de transfert le plus explicite à cet égard — la péréquation — est source de dissensions politiques depuis plusieurs décennies [3]. Pourtant, malgré l’importance de cet instrument redistributif contesté, on trouve peu de recherche systématique sur l’état de l’opinion face à la péréquation. Cette étude se propose d’apporter une contribution directe à l’analyse de la vie politique du pays en répondant à cette question clé : comment expliquer la variabilité du soutien des Canadiens à la péréquation ?
Si le débat sur la question est souvent présenté comme un conflit entre les intérêts économiques des provinces bénéficiaires et non bénéficiaires, nous soutenons que les principaux facteurs qui dictent l’appui à la péréquation résident plutôt dans l’identité territoriale et le ressentiment à l’égard du Québec.
Notre analyse démontre que les citoyens qui s’identifient d’abord au Canada appuient généralement le transfert des richesses vers les provinces moins nanties, alors que ceux qui s’identifient d’abord à leur province sont moins enclins à lui apporter leur soutien.
La fédération canadienne se caractérise par de fortes disparités économiques entre les provinces, ces écarts étant largement déterminés par leurs ressources naturelles. Dans certaines provinces de l’Ouest, le sentiment d’aliénation se nourrit d’une combinaison de trois éléments : redistribution interrégionale, propriété contestée des ressources naturelles entre Ottawa et les provinces, et perception d’une politique fédérale centrée sur la conciliation avec le Québec. Ces provinces « aliénées » (l’Alberta et la Saskatchewan) ne touchent aucun paiement de péréquation, puisque leur capacité fiscale dépasse la moyenne canadienne. Le Québec, de son côté, touche de la péréquation et est même souvent présenté par les politiciens et les médias anglo-canadiens comme le premier bénéficiaire du programme. Le nationalisme québécois fait également en sorte que la province peut être perçue comme un groupe externe, ou « exogroupe », qui usurpe les ressources du groupe d’appartenance, ou comme un « endogroupe » formé des autres provinces canadiennes [4].
Le deuxième facteur qui explique l’opposition au programme de péréquation réside donc dans la perception d’un Québec privilégié par Ottawa, surtout chez les répondants de l’Alberta et de la Saskatchewan qui éprouvent un sentiment d’aliénation élevé. Dans les provinces non bénéficiaires, les répondants sont nettement plus enclins à soutenir la péréquation lorsqu’ils s’identifient d’abord au Canada plutôt qu’à leur province, et qu’ils estiment que le Québec n’est pas spécialement favorisé au sein de la fédération. Au final, dans les provinces bénéficiaires, la péréquation est largement soutenue, quels que soient le sentiment d’identité des répondants et leur perception du Québec.
La politisation du programme de péréquation
Il importe d’observer d’abord l’évolution de l’appui au programme de péréquation. La figure 1 illustre cette évolution par province depuis 2001. Les sondages à la source de cette figure définissent tous la péréquation comme un programme fédéral qui transfère des fonds vers les provinces moins nanties pour permettre à l’ensemble des Canadiens d’accéder à des services publics équivalents. En 2019, plus de 82 p. 100 des répondants appuyaient ce programme. Au milieu des années 2000, cet appui était sensiblement plus faible en Alberta et en Saskatchewan, un recul que certains attribuent à l’intensification du débat autour du programme [5]. Partout ailleurs, le partage des opinions a peu changé depuis 2001, même dans les provinces non bénéficiaires comme l’Ontario et la Colombie-Britannique. À noter que le soutien à la péréquation s’est maintenu à Terre-Neuve-et-Labrador, qui a pourtant cessé d’en bénéficier durant la période étudiée. Pour comprendre la dimension politique de la péréquation, il est donc important de regarder d’abord du côté de l’Alberta et de la Saskatchewan.
Le programme de péréquation a été mis sur pied en 1957 par le gouvernement de Louis St-Laurent. Ses principes et ses objectifs ont ensuite été inscrits dans la Loi constitutionnelle de 1982, afin d’amoindrir les effets des disparités économiques territoriales au sein d’une fédération décentralisée [6]. Dès son origine, Ottawa se gardait toute la latitude pour en établir la structure de gouvernance. Il pouvait à lui seul déterminer la formule de péréquation et, par conséquent, le montant des paiements versés aux provinces. Cette structure a suscité une politisation du programme alors que certaines provinces non bénéficiaires estimaient qu’Ottawa fondait ses décisions sur des calculs politiques. Il est important de noter que si la péréquation n’est qu’une des composantes du système de transferts fiscaux, elle est particulièrement contestée en particulier à cause de son fonctionnement de jeu à somme nulle et de l’absence de consensus provincial sur ses différents aspects [7]. En plus des enjeux liés à sa structure même, la politisation de la péréquation s’alimente également de deux autres facteurs parfois interdépendants : l’enjeu des ressources naturelles et le statut de perpétuel bénéficiaire du Québec [8].
Le traitement des ressources naturelles prévu au programme a toujours été source de controverse [9]. Les provinces productrices de pétrole ont d’abord tenté d’exclure la totalité des recettes pétrolières du calcul de leur capacité fiscale. Elles prétextaient que les provinces qui produisent beaucoup d’hydroélectricité et qui la vendent à leurs habitants à moindres coûts que le prix du marché, comme le Québec et le Manitoba, peuvent exclure sa valeur réelle de la formule de péréquation (et réduire ainsi leur capacité fiscale). Malgré la réforme du programme menée en 2007 par suite des recommandations du Groupe d’experts sur la péréquation et la formule de financement des territoires, qui a donné lieu à un compromis consistant à exclure la moitié des recettes pétrolières et gazières, mais à maintenir le statu quo sur l’hydroélectricité, certaines provinces comme l’Alberta et la Saskatchewan restent convaincues que la péréquation sert à transférer vers d’autres provinces une partie des recettes de leurs ressources non renouvelables.
Et c’est le Québec, dit-on, qui profiterait surtout de la péréquation. C’est ainsi que les dirigeants de provinces non bénéficiaires (notamment W. A. C. Bennett en Colombie-Britannique au début des années 1970, ou plus récemment Jason Kenney en Alberta et Brad Wall en Saskatchewan) ont tour à tour ciblé son statut de perpétuel bénéficiaire. Les programmes sociaux novateurs et parfois coûteux du Québec (garderies à faible prix, assurance-médicaments, droits de scolarité les plus faibles du pays) font en effet sourciller les chefs conservateurs de l’Alberta et de la Saskatchewan, qui jugent que la péréquation puise dans leurs propres richesses pour subventionner les programmes québécois [10]. Ce point de vue s’est forgé au gré d’une série de processus et d’événements qui ont attisé le sentiment d’aliénation de l’Ouest, notamment le Programme énergétique national établi par les libéraux de Pierre Elliott Trudeau et les négociations constitutionnelles, parce qu’ils privilégiaient censément les seuls intérêts du Québec [11]. D’où cette perception très répandue dans l’Ouest d’un Québec surpuissant et injustement privilégié [12]. On peut ajouter que l’opposition récente du Québec à l’expansion d’un pipeline que l’Alberta et la Saskatchewan jugent nécessaire à la croissance de leur économie de ressources, jumelée à son statut de province bénéficiaire, a ravivé ces dernières années la perception d’un Québec ingrat qui profite indûment des mécanismes de redistribution territoriale. C’est dans ce contexte que l’Alberta réclame un « accord équitable » (« a fair deal ») au sein de la fédération et que la province tiendra un référendum sur la péréquation le 18 octobre 2021 [13].
Péréquation et ressentiment régional
Cette focalisation des politiciens de l’Ouest sur le Québec relève du concept de ressentiment régional (ou « fondé sur le lieu »), qui s’observe lorsque l’identification à un lieu précis recoupe des doléances d’ordre géographique[14]. Ce ressentiment se développe lorsqu’un groupe qui s’identifie à une certaine région (l’endogroupe) juge que le gouvernement néglige ses besoins en répartissant les ressources publiques au profit d’une autre région, perçue comme un exogroupe. Il s’accentue face à un exogroupe d’une autre culture et se nourrit de la perception que les élites gouvernementales sont insensibles aux problèmes de l’endogroupe [15]. Ce concept a par exemple servi à l’étude du ressentiment des collectivités rurales du Wisconsin, qui estimaient que les dirigeants de leur État les négligeaient et transféraient abusivement les ressources publiques vers les citadins, perçus comme étant de culture, de race et d’idéologie différentes[16]. Pour engendrer ce type de ressentiment, l’identité doit se rattacher à un lieu donné et l’animosité se concentrer sur des élites politiques censées privilégier les besoins d’une autre région dont les habitants diffèrent d’identité.
Selon notre analyse, la politisation du programme de péréquation observée en Alberta et en Saskatchewan s’explique en partie par ce concept de ressentiment régional. Il s’appliquerait par exemple à un citoyen de l’Ouest qui juge qu’Ottawa traite injustement sa province en favorisant une autre région d’identité distincte (comme le Québec). Le ressentiment régional est semblable, mais non identique au sentiment d’aliénation de l’Ouest, qui dénote plutôt un clivage centre-périphérie s’exprimant par des « griefs contre l’exploitation économique et la représentation inéquitable[17] » dont on se considère l’objet. L’aliénation de l’ouest devient du ressentiment régional fondé sur le lieu uniquement si les griefs visent le Québec, un exogroupe clairement défini qui se distingue par ses valeurs.
Comparaisons des politiques de redistribution interrégionale
Même si on croit souvent à tort qu’elle consiste à transférer des fonds des provinces riches vers les plus pauvres, la péréquation est un transfert fédéral financé par les recettes fiscales générales. Où qu’ils habitent, les Canadiens aisés contribuent donc davantage au programme que leurs concitoyens moins fortunés. On pourrait donc croire que les citoyens mieux nantis puissent être plus opposés au programme.
Ici, certaines études sur la redistribution interrégionale menées à l’étranger peuvent aider à mieux comprendre l’opposition au programme canadien de péréquation et sa politisation. Bien que d’un point de vue individuel les gens à revenu élevé préfèrent généralement redistribuer moins de richesses vers les plus pauvres, le soutien à la redistribution interrégionale ne varie pas nécessairement entre citoyens plus riches et moins nantis. Selon des études menées en Espagne, ce soutien est plus souvent déterminé par la richesse relative d’une région que par le revenu des citoyens eux-mêmes[18]. Au Canada, les citoyens qui croient que leur province est une contributrice nette au programme de péréquation devraient ainsi lui être moins favorables.
L’autre déterminant clé du soutien à la redistribution réside dans le sentiment d’identité[19]. Le fait de s’identifier principalement au Canada peut créer un esprit de solidarité avec l’ensemble des provinces et renforcer l’appui à la péréquation. Plusieurs études ont ainsi montré que la redistribution entre pays européens obtient un appui plus important lorsqu’on s’identifie à l’Europe plutôt qu’à son seul pays. De même, on sera d’autant plus favorable à une redistribution interrégionale si l’on s’identifie à son pays plutôt qu’à sa seule région [20].
À l’opposé, Alon Yakter montre que le soutien à la décentralisation d’un État-providence, qui risque de limiter le niveau de transferts fiscaux des régions riches vers les régions pauvres, est plus marqué dans celles combinant richesses et forte identité régionale .[21] Par exemple, en Espagne, les Catalans qui s’identifient fortement à leur communauté autonome souhaitent limiter la redistribution de leur région relativement riche à des régions plus pauvres [22]. Au Canada, l’identité provinciale est aussi associée à un soutien à la décentralisation [23]. En ce sens, les Canadiens qui s’identifient d’abord à leur province devraient donc afficher un faible soutien à des politiques redistributives nationales comme la péréquation, surtout si leur province n’en bénéficie pas.
La péréquation s’est d’autant plus politisée au Canada que de nombreux politiciens ont répété que le Québec en est le principal bénéficiaire, ce qui laisse penser que la perception du Québec peut agir comme un important déterminant des opinions sur la redistribution interrégionale [24]. Des études ayant montré que la redistribution obtient un plus grand appui lorsqu’elle profite à un groupe qui ressemble au nôtre, cet appui devrait faiblir si elle profite à un exogroupe [25]. Dans la mesure où les Québécois sont perçus comme extérieurs au groupe majoritaire, on peut donc supposer que la majorité anglophone s’opposerait à des demandes de redistribution favorables au Québec [26]. De surcroît, beaucoup estiment qu’Ottawa en a trop fait pour s’entendre avec le Québec. Lorsqu’on croit que cette province est privilégiée, on est sans doute moins enclin à soutenir un transfert de richesses en sa faveur. Bien que l’on sache que la perception des Canadiens à l’égard du Québec a une dimension idéologique [27], il reste à déterminer si cette perception influe à son tour sur le soutien à la péréquation.
La péréquation implique une forme différente de redistribution, selon que l’on vit dans une province qui en bénéficie ou pas. Dans les provinces bénéficiaires, la redistribution implique de « prendre aux riches ». Dans ce cas, les intérêts individuels devraient ainsi éclipser l’identité territoriale, et les répondants qui croient que leur province profite de la péréquation devraient lui être favorables, peu importe leur identité ou leur perception du Québec. À l’inverse, dans les provinces non bénéficiaires, la péréquation consiste à « donner aux pauvres ». Charlotte Cavaillé et Kris-Stella Trump ont démontré que les considérations identitaires prennent toute leur importance pour ce type de redistribution [28]. C’est donc lorsque la redistribution est orientée vers les autres et suppose que les provinces moins nanties en profitent que les facteurs d’identité et de perception du Québec devraient dominer.
Données, variables et approche empirique
Pour expliquer le soutien à la péréquation et répondre aux questions soulevées au début de cette étude, nous utilisons les données du sondage sur la Confédération de demain de 2019, et plus précisément deux mesures distinctes de cet appui [29]. La première indique le soutien au programme de péréquation lui-même sous forme de variable dichotomique (pour ou contre) ; la seconde indique les préférences touchant les changements aux paiements de péréquation — plus généreux, statu quo ou moins généreux — (voir figure 2).
Nous comparons les trois principaux facteurs qui expliquent le soutien au programme et à la hausse de ses paiements : identité, perception du Québec et perception de la richesse des provinces. La question sur l’identité propose une identification à deux niveaux. Les répondants peuvent s’identifier au pays ou à leur province, choisir leur identité principale (canadienne ou provinciale) ou indiquer qu’elle se partage également entre les deux. Les cinq choix de réponse vont d’une identité exclusivement canadienne à une identité exclusivement provinciale. Pour faciliter l’interprétation des résultats, nous regroupons les options « principalement » et « exclusivement » (canadienne/provinciale) de manière à classer les répondants dans l’une de ces trois catégories : identité principalement provinciale, également partagée et principalement canadienne.
Pour mesurer la perception du Québec, le sondage demandait aux répondants d’indiquer s’ils jugent que le gouvernement fédéral traite également toutes les provinces ou s’il privilégie une province en particulier. Parmi ceux qui croient qu’une province reçoit un traitement spécial, environ 80 p. 100 ont désigné le Québec ou l’Ontario (à raison de 40 p. 100 chacune). Nous estimons ici que le choix du Québec ou de l’Ontario revêt un sens différent. Car si le choix du Québec porte sur un exogroupe bénéficiant de la péréquation, celui de l’Ontario témoigne plutôt d’un clivage centre-périphérie puisque cette province, la plus populeuse du Canada, est le centre historique du pouvoir économique et politique du pays. En matière de péréquation, nous comparons donc les préférences des répondants selon qu’ils désignent l’une et l’autre de ces provinces.
La perception d’un Québec privilégié par Ottawa s’inscrit dans l’échelle du ressentiment régional conçue par Kal Munis, surtout dans les provinces susceptibles d’invoquer des griefs régionaux, comme l’Alberta et la Saskatchewan [30]. Mais pour mieux en mesurer l’ampleur dans ces deux provinces, nous ajoutons un « indice d’aliénation de l’Ouest » fondé sur les principaux thèmes explorés dans la recherche universitaire [31]. Cet indice de − 3 à 3 (aucune à forte aliénation) est établi par trois questions sur la propriété des ressources naturelles (+1 pour une propriété provinciale et − 1 pour une propriété nationale), la possibilité d’une sécession des provinces de l’Ouest (+1 si l’on croit qu’elles s’en porteraient mieux et − 1 si on s’y oppose) et l’impression que l’Ouest est politiquement négligé au profit du Québec et de l’Ontario (+1 pour oui, − 1 pour non). En Alberta et en Saskatchewan, perception du Québec et sentiment d’aliénation doivent se combiner pour dénoter un ressentiment régional dirigé vers un exogroupe.
Nous mesurons enfin la perception de la richesse des provinces en demandant si les répondants croient vivre dans une province riche ou non. Environ 80 p. 100 de ceux de l’Alberta, de l’Ontario et de la Colombie-Britannique estiment à raison que leur province est prospère. Les Québécois sont légèrement plus enclins que les Saskatchewanais à croire leur province bien nantie (figure 3). Le PIB par habitant du Québec est pourtant inférieur à la moyenne canadienne, alors que celui de la Saskatchewan est le deuxième en importance au pays. Le Québec est donc l’unique province bénéficiaire de péréquation dont la majorité des répondants croient vivre dans une province prospère, puisque la majorité des répondants des autres provinces bénéficiaires juge que leur province est plutôt pauvre [32]. Précisons qu’en parlant ci-après des répondants vivant dans une province riche et non bénéficiaire ou pauvre et bénéficiaire, nous faisons référence à leurs propres impressions.
La figure 3 montre la distribution des facteurs auxquels nous nous intéressons pour expliquer le soutien à la péréquation par province. Clairement, ce sont les Québécois et les Terre-Neuviens qui s’identifient le plus fortement à leur province, suivis des Albertains. Les Ontariens affichent de loin la plus forte identité canadienne, suivis des Manitobains, des Britanno-Colombiens et des Néo-Brunswickois. La perception d’un Québec privilégié atteint son plus haut niveau en Alberta et en Saskatchewan, devant Terre-Neuve-et-Labrador. Cette perception reste aux alentours de 24 p. 100 dans les autres provinces (sauf au Québec).
Nous avons ajouté à ces facteurs des variables de contrôle comme le vote, deux mesures liées à l’orientation idéologique (particularisme à partir d’une question sur l’immigration et idéologie à partir d’une question sur l’intervention de l’État dans l’économie) et une série de caractéristiques sociodémographiques (âge, revenu, scolarité, sexe, statut d’immigrant, langue, etc.) [33].
Résultats et analyses
Nous établissons tout d’abord l’effet de chaque facteur sur l’appui apporté au programme de péréquation et à la hausse de ses paiements (figure 4). Nous observons ainsi que l’appui augmente lorsqu’on croit vivre dans une province nantie (60 p. 100 des répondants sont alors plus enclins à soutenir le programme), mais que l’appui à la hausse de ses paiements recule (25 p. 100 sont moins favorables à cette hausse). Autrement dit, on n’est pas nécessairement plus enclin à s’opposer à la péréquation si l’on croit sa province bien nantie, mais on ne tient pas non plus à ce que le programme soit plus généreux.
Le soutien au programme diminue chez les répondants qui s’identifient d’abord à leur province (12 p. 100 d’entre eux sont moins enclins à le soutenir), mais ce facteur n’a pas d’effet significatif sur l’appui à la hausse de ses paiements. Le facteur le plus indicatif — et de loin — réside dans la perception d’un Québec privilégié au sein de la fédération : il réduit de 69 p. 100 la probabilité du soutien à la péréquation, alors qu’elle ne baisse que de 29 p. 100 lorsqu’on désigne l’Ontario comme province privilégiée. Étonnamment, le soutien à la hausse des paiements recule lorsqu’on désigne le Québec (de 25 p. 100), mais il augmente (de 29 p. 100) lorsqu’on désigne l’Ontario. On pourrait ici supposer que les répondants souhaitent être indemnisés pour le traitement préférentiel qu’obtiendrait l’Ontario, et qu’ils jugent légitime de réduire les paiements de péréquation précisément parce que le Québec, qui en est le principal bénéficiaire, est privilégié d’autres façons par Ottawa. Soulignons enfin que le soutien à la péréquation comme à la hausse de ses paiements recule chez les répondants qui veulent réduire l’intervention de l’État et votent pour le Parti conservateur fédéral.
Percevoir sa province comme riche ou pauvre
Nous examinons ensuite dans quelle mesure la perception des répondants quant à la richesse de leur province interagit avec deux autres facteurs clés : le sentiment d’identité et la perception du Québec. Le panneau de gauche de la figure 5 montre que parmi les répondants qui croient leur province bien nantie, ceux dont l’identité canadienne est plus forte sont aussi plus favorables à la péréquation. Cependant, chez ceux qui perçoivent leur province comme pauvre, le soutien à la péréquation ne varie pas en fonction de leur sentiment d’identité.
C’est le contraire que nous observons pour l’appui à un programme plus généreux. Sur le panneau de droite de la même figure, la ligne discontinue montre que chez les répondants qui s’identifient d’abord à leur province, le fait de juger celle-ci bien nantie fait reculer de 54 à 40 p. 100 le soutien à une augmentation des paiements de péréquation. Chez ceux qui s’identifient d’abord au Canada, ce soutien n’est pas conditionnel à la perception de la richesse de leur province, comme l’illustre la ligne continue horizontale.
L’appui à la péréquation est donc plus intéressé chez les répondants affichant une forte identité provinciale : ils sont favorables à la hausse des paiements dans la mesure où leur province en bénéficiera, mais ils s’y opposent dans le cas contraire.
De leur côté, les répondants affichant une forte identité canadienne soutiennent non seulement la péréquation en plus grand nombre, mais leur appui à la hausse de ses paiements est moins influencé par la prospérité de leur province.
Pour illustrer nos résultats, imaginons deux citoyens, l’un vivant en Nouvelle-Écosse et l’autre en Colombie-Britannique. Le premier croit sa province pauvre, le second croit la sienne riche. Le premier soutiendrait la péréquation, qu’il s’identifie principalement au Canada ou à la Nouvelle-Écosse, tandis que le second sera beaucoup plus enclin à la soutenir s’il s’identifie au Canada plutôt qu’à sa province. De surcroît, le Néo-Écossais sera plus favorable à la hausse des paiements s’il s’identifie d’abord à sa province.
Nous nous tournons maintenant vers l’autre facteur important identifié au départ : la perception du Québec. La figure 6 ajoute donc la perception d’un Québec privilégié — ou non — au sein de la fédération à la perception du répondant quant à la richesse de sa province. La ligne discontinue du panneau de gauche confirme qu’on est moins enclin à soutenir la péréquation lorsqu’on juge le Québec privilégié, quoi qu’on pense de la richesse de sa propre province. Il est important de noter que parmi les répondants qui n’estiment pas le Québec privilégié (ligne pleine), ceux qui croient leur province bien nantie sont plus favorables à la péréquation. Comme l’illustre la figure 4, le fait de croire sa province bien nantie prédispose au choix du statu quo (maintenir le programme et ses paiements tels quels), et on soutient fortement la péréquation quand le Québec ne nous semble pas privilégié.
Le panneau de droite de la figure 6 montre quant à lui que le facteur de la richesse des provinces revêt une importance particulière chez les répondants qui croient le Québec privilégié. La ligne discontinue du haut indique que les répondants qui croient le Québec privilégié tout en estimant leur province moins nantie souhaitent accroître la générosité du programme selon une probabilité de 46 p. 100. Cette probabilité baisse à 34 p. 100 chez ceux qui croient aussi le Québec privilégié, mais qui disent vivre dans une province bien nantie.
De plus, on note une grande différence chez ceux qui veulent réduire la générosité du programme (résultats qui ne sont pas montrés dans la figure 6). Parmi les répondants qui croient le Québec privilégié, seuls 15 p. 100 de ceux qui vivent dans une province moins nantie souhaitent réduire ses paiements alors que, dans les provinces mieux nanties, jusqu’à 24 p. 100 voudraient les réduire.
Ainsi, l’effet de la perception du Québec se limite aux provinces riches : lorsqu’on croit le Québec privilégié tout en croyant vivre dans une province mieux nantie, l’appui envers un programme plus généreux diminue significativement et le soutien envers la réduction de ses paiements augmente tout autant. Dans les provinces moins nanties, la perception du Québec n’a pas d’effet sur l’appui à la péréquation.
Aliénation de l’Ouest et ressentiment régional
Comment nous l’avons vu, la perception d’un Québec privilégié et un fort sentiment d’identité provinciale sont deux facteurs clés d’opposition au programme de péréquation, plus encore dans les provinces non bénéficiaires du programme. Deux d’entre elles se démarquent à cet égard et méritent plus d’attention : l’Alberta et la Saskatchewan. Nous avons décrit plus haut le concept d’aliénation de l’Ouest. La figure 7 illustre la répartition des répondants de ces deux provinces sur notre indice du sentiment d’aliénation de l’Ouest. Seuls 20 p. 100 des répondants se classent sous zéro, ce qui dénote un certain sentiment d’aliénation chez la plupart des habitants de ces deux provinces. Bien que seuls 27 p. 100 de ces répondants estiment le Québec privilégié, 53 p. 100 des répondants qui se classent au-dessus de zéro (ce qui dénote un sentiment d’aliénation plus fort) croient que le Québec est privilégié au sein de la fédération.
La figure 8 présente un effet d’interaction à entre le sentiment d’aliénation de l’Ouest et la perception du Québec pour prédire l’appui au programme de péréquation. On y voit que le sentiment d’aliénation réduit la probabilité de cet appui uniquement lorsqu’on croit le Québec privilégié. Chez les répondants qui n’estiment pas le Québec privilégié, le sentiment d’aliénation ne réduit pas l’appui à la péréquation et n’engendre donc pas de ressentiment régional dirigé vers un exogroupe bénéficiaire. En revanche, le sentiment d’aliénation combiné à la perception d’un Québec privilégié produit un ressentiment régional qui influence notablement le soutien à la péréquation. Ainsi, la probabilité de ce soutien chez les répondants qui combinent ces deux facteurs n’est que de 30 à 35 p. 100, alors que plus de 60 p. 100 des habitants de l’Alberta et de la Saskatchewan sont favorables à la péréquation. Bref, ceux qui éprouvent un fort sentiment d’aliénation tout en jugeant le Québec privilégié sont particulièrement enclins au ressentiment régional, ce qui explique leur très faible soutien à la péréquation.
Conclusion
Les politologues et les experts qui s’intéressent à la péréquation s’en tiennent le plus souvent à ce qu’en disent les politiciens. Or, l’avis des Canadiens eux-mêmes reste absent de leurs débats et analyses. Notre étude constitue la première analyse systématique de l’opinion publique sur le programme canadien de péréquation. Contrairement à ce que le discours politique actuel laisse entendre, la péréquation reçoit un large soutien. L’écrasante majorité des répondants de notre enquête lui est favorable, et une pluralité voudrait qu’il soit plus généreux. Soulignons que la controverse entourant la péréquation relève moins de la situation économique des provinces, qu’elles en soient ou non bénéficiaires, que du sentiment d’identité des Canadiens et de leur perception du Québec. Le fait de percevoir sa province comme bien nantie ne réduit pas le soutien qu’on apporte au programme.
Mais le sentiment d’identité joue un rôle clé. Plus on s’identifie au Canada, plus on manifeste une solidarité collective et une volonté de redistribuer les richesses vers les provinces moins nanties. Ainsi, les répondants qui s’identifient principalement au Canada soutiennent la péréquation en plus grand nombre que ceux qui s’identifient d’abord à leur province, sans que cette identité n’influence toutefois l’appui à la hausse des paiements.
La perception du Québec joue un rôle encore plus déterminant : le soutien à la péréquation est nettement inférieur chez les répondants qui croient le Québec privilégié au sein de la fédération, ce qui dénote l’influence du discours politique sur le sujet. Lorsqu’ils s’attaquent au programme en affirmant que le Québec touche environ la moitié de ses paiements, les politiciens font reculer le soutien à la péréquation. Le sentiment d’aliénation de l’Ouest n’explique pas à lui seul le moindre appui observé en Alberta et en Saskatchewan, puisqu’il faut le combiner à la perception d’un Québec privilégié pour constater ce recul et, du même coup, mettre en évidence le ressentiment régional.
Pour ce qui est des préférences en matière de redistribution, l’identité et la perception du Québec comptent davantage que l’économie des provinces quand il s’agit de « donner aux pauvres », alors que le facteur économique domine quand il s’agit de « prendre aux riches ». Les répondants qui voient dans la péréquation un moyen d’aider les provinces moins nanties sont ainsi guidés par leur sentiment d’identité et leur perception de la province bénéficiaire, deux facteurs dénués d’influence chez ceux qui y voient un moyen de mettre à contribution les provinces nanties.
La péréquation ne représente qu’une partie du système de transferts entre le gouvernement fédéral et les provinces, mais c’est le programme le plus explicitement redistributif et qui implique des flux financiers visibles : certaines provinces reçoivent des paiements, mais d’autres non. Un tel programme peut plus facilement devenir une cible politique et être davantage perçu comme injuste, ce qui risquerait de se produire avec des transferts implicites entre les provinces. Par exemple, le niveau relativement faible de ressentiment lié au lieu entourant la redistribution territoriale aux États-Unis est attribuable en partie à l’absence d’un programme de péréquation [34]. De même, on peut supposer que le soutien à des programmes plus « universels » comme le Transfert canadien en matière de santé, qui repose sur un transfert égal par habitant, dépendrait moins du sentiment d’identité et, par conséquent, serait moins controversé.
Alors que les tensions autour de la péréquation s’intensifient dans la foulée du référendum albertain, comment peut-on limiter le ressentiment régional autour de ce programme à la lumière de nos résultats ? Au Canada, toutes les décisions qui lui sont relatives sont prises par le gouvernement fédéral. Puisque les décisions sont arrêtées par des élus, plusieurs perçoivent que des considérations politiques les guident. De plus, les dirigeants provinciaux savent qu’ils peuvent obtenir des concessions du gouvernement fédéral en encourageant le ressentiment à l’égard du programme. C’est pourquoi la gestion autonome de la péréquation par une commission indépendante, comme c’est le cas en Australie avec la Commonwealth Grants Commission, pourrait dépolitiser, du moins en partie, le discours entourant le programme [35]. La création de ce type d’organisme autonome qui régirait le calcul des paiements de péréquation s’avérerait une innovation importante pour réduire la politisation du programme et diminuer du même coup le ressentiment régional dans les provinces non bénéficiares.
[1] Berdahl, L., 2021. La persistance de l’aliénation de l’Ouest, Essai no 9, Montréal, Institut de recherche en politiques publiques.
[2] Janigan, M., 2012. Let the Eastern Bastards Freeze in the Dark: The West versus the Rest since Confederation, Toronto, Knopf.
[3] Beramendi, P., 2012. The Political Geography of Inequality, New York, Cambridge University Press ; Béland, D., A. Lecours, G. Marchildon, H. Mou et R. Olfert, 2017. Fiscal Federalism and Equalization Policy in Canada. Political and Economic Dimensions, Toronto, Presses de l’Université de Toronto.
[4] Harell, A., K. Banting, W. Kymlicka et R. Wallace, 2021. « Shared Membership Beyond National Identity: Deservingness and Solidarity in Diverse societies », Political Studies, p. 1-23.
[5] Lecours, A., et D. Béland, 2010. « Federalism and Fiscal Policy: The Politics of Equalization in Canada », Publius: The Journal of Federalism, vol. 40, no 4, p. 569-596.
[6] Janigan, M., 2020. The Art of Sharing. The Richer Versus the Poorer Provinces since Confederation, Montréal et Kingston, Presses universitaires McGill-Queen’s University Press.
[7] Béland, D., et al., 2017. Fiscal Federalism and Equalization Policy.
[8] Lecours, A., et D. Béland, 2010. « Federalism and Fiscal Policy ».
[9] Lecours, A., et D. Béland, 2010. « Federalism and Fiscal Policy ».
[10] Lecours, A., et D. Béland, 2010. « Federalism and Fiscal Policy ».
[11] Gibbins, R., et L. Berdahl, 2003. Western Visions, Western Futures. Perspectives on the West in Canada, Toronto, Presses de l’Université de Toronto, deuxième édition.
[12] Banack, C., 2021. « Ethnography and Political Opinion: Identity, Alienation and Anti Establishmentarianism in Rural Alberta », Canadian Journal of Political Science, vol. 54, no 1, p. 1-22.
[13] La question du référendum sur la péréquation est « Should Section 36(2) of the Constitution Act, 1982 — Parliament and the Government of Canada’s commitment to the principle of making equalization payments — be removed from the Constitution? »
[14] Cramer, K. J., 2016. The Politics of Resentment: Rural Consciousness in Wisconsin and the Rise of Scott Walker, Chicago, University of Chicago Press ; Munis, K., 2020. « Us Over Here Versus Them Over There… Literally: Measuring Place Resentment in American Politics », Political Behavior, p. 1-22.
[15] Munis, K., 2020. « Us Over Here Versus Them Over There… ».
[16] Cramer, K., 2016. The Politics of Resentment.
[17] Berdahl, L., 2021. La persistance de l’aliénation de l’Ouest.
[18] Balcells, L., J. Fernández-Albertos et A. Kuo, 2015. « Preferences for Inter-Regional Redistribution », Comparative Political Studies, vol. 48 no10, p. 1318-1351.
[19] Balcells et al., 2015. « Preferences for Inter-Regional Redistribution ».; Franchino, F., et P. Segatti, 2019. « Public Opinion on the Eurozone Fiscal Union: Evidence from Survey Experiments in Italy », Journal of European Public Policy vol. 26 no 1, p. 126-148.
[20] Franchino, F., et P. Segatti, 2019. « Public Opinion on the Eurozone Fiscal Union » ; Balcells, L., et al., 2015. « Preferences for Inter-Regional Redistribution » ; Henderson, A., C. Jeffery, D. Wincott et R. Wyn Jones, 2014. « Citizenship after Devolution in the United Kingdom: Public Attitudes in Scotland and Wales » dans Citizenship after the Nation State, dir. Henderson, A., C. Jeffery et D. Wincott, New York, Palgrave Macmillan, p. 31-51.
[21] Yakter, A., 2018. Circles of Solidarity: The National Contexts of Diversity and Redistribution in Developed Democracies, thèse de doctorat, Université du Michigan.
[22] Barcells, L., et al., 2015. « Preferences for Inter-Regional Redistribution ».
[23] Medeiros, M. et J.-P. Gauvin, 2021. « Two Regionalisms, one Mechanism: How Identity Shapes Support for Decentralisation », Comparative European Politics, vvol. 19, no 2, p. 208-224.
[24] Béland et al., 2017. Fiscal Federalism and Equalization Policy in Canada.
[25] Cavaillé, C., et K.-S. Trump, 2015. “The Two Facets of Social Policy Preferences,” The Journal of Politics, vol. 77, no 1, p. 146-160.
[26] Harell, A., et al., 2021. « Shared Membership Beyond National Identity ».
[27] Ferland , B., et L. Turgeon, 2020. « Understanding Majority Attitudes toward Minority Nations in Multinational Federations: The Case of Canada » Publius: The Journal of Federalism, vol. 50, no 2, p. 188-212.
[28] Cavaillé, C., et K.-S. Trump, 2015. « The Two Facets of Social Policy Preferences ».
[29] Le sondage sur la Confédération de demain 2019 est un projet du Environics Institute for Survey Research, en partenariat avec la Canada West Foundation, le Centre d’analyse politique – Constitution et Fédéralisme, l’Institut de recherche en politiques publiques et le Brian Mulroney Institute of Government.
[30] Munis, K., 2020. « Us Over Here Versus Them Over There… ».
[31] Gibbins, R., et L. Berdahl, 2003. Western Visions, Western Futures. ; Banack, C., 2021. « Ethnography and Political Opinion ».
[32] À noter que les résultats restent inchangés si on retire le Québec de l’échantillon et si on reprend l’analyse en demandant aux répondants s’ils croient que leur province touche des paiements de péréquation, question qui figurait au sondage sur la Confédération de demain 2020. Mais nous n’avons pu utiliser ce sondage, car il renferme moins de questions utiles à notre analyse.
[33] Des variables dichotomiques pour chacune des provinces sont aussi ajoutées afin de contrôler certaines caractéristiques latentes propres à chaque province.
[34] Béland, D., et A. Lecours, 2014. « Fiscal Federalism and American Exceptionalism: Why Is There No Federal Equalization Program in the United States? », Journal of Public Policy, vol. 34, no 2, p. 303-329.
[35] Béland, D., et A. Lecours, 2016. Canada’s Equalization Policy in Comparative Perspective, Montréal, IRPP Insight no 9, https://irpp.org/wp-content/uploads/2016/09/insight-no9.pdf.
À PROPOS DE CE REPÈRE
Cette étude fait partie du programme de recherche du Centre d’excellence sur la fédération canadienne, dirigé par Charles Breton. La révision linguistique et la coordination ont été effectuées par Étienne Tremblay, la correction d’épreuves par Louise Letendre et la mise en pages par Chantal Létourneau et Anne Tremblay.
Olivier Jacques est professeur adjoint au Département de gestion, d’évaluation et de politiques de santé de l’École de santé publique de l’Université de Montréal et chercheur au CIRANO. Ses recherches portent sur les finances et l’opinion publiques, les politiques sociales et les inégalités dans les démocraties avancées.
Daniel Béland est Professeur James McGill au Département de sciences politiques de l’Université McGill, où il dirige également l’Institut d’études canadiennes et le programme d’études sur le Québec. Ses travaux portent principalement sur les transformations du fédéralisme et des politiques sociales dans les sociétés contemporaines. Il a publié plus de 20 livres et 160 articles dans des revues soumises à un comité de lecture.
André Lecours est professeur titulaire à l’École d’études politiques de l’Université d’Ottawa. Ses recherches portent principalement sur le nationalisme et le fédéralisme. Son plus récent ouvrage est Nationalism, Secessionism, and Autonomy (Oxford University Press, 2021).
Pour citer ce document :
Jacques, Olivier, Daniel Béland et André Lecours, 2021. Identité et ressentiment : expliquer le soutien au programme fédéral de péréquation, Repères IRPP no 39 (octobre 2021), Montréal, Institut de recherche en politiques publiques. DOI: https://doi.org/10.26070/qmdd-2×36
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ISSN 3392-7748 (En ligne)
Les Canadiens aiment ou détestent la péréquation selon leur perception du Canada… et du Québec
Montréal — Le 18 octobre, les Albertains se prononceront par référendum sur le retrait du principe de péréquation de la Constitution canadienne.
Selon une nouvelle étude de l’Institut de recherche en politiques publiques, le soutien à la péréquation dépend largement du sentiment d’appartenance des Canadiens à leurs provinces respectives et à l’ensemble du pays, mais aussi de leur perception du Québec. Pour atténuer la politisation du programme, les coauteurs de cette étude de l’IRPP proposent d’en réformer la structure de gouvernance et d’adapter la formule de péréquation à l’évolution de la conjoncture économique.
Olivier Jacques, Daniel Béland et André Lecours figurent parmi les premiers chercheurs ayant mené une analyse systématique de l’opinion publique sur le programme fédéral de péréquation, qui consiste à verser des paiements aux provinces dont la capacité fiscale est inférieure à la moyenne nationale. Ils montrent que les Canadiens lui sont majoritairement favorables, mais aussi qu’on s’y oppose le plus fortement en Alberta et en Saskatchewan. Un rejet fondé sur la combinaison de deux facteurs : l’identification à sa propre province et le ressentiment à l’égard du statut du Québec au sein de la fédération.
« Plus les gens s’identifient à l’ensemble du pays, plus ils manifestent un sentiment de solidarité nationale, observe Olivier Jacques. Cette solidarité renforce leur appui à la redistribution des ressources vers les régions moins favorisées, qu’ils vivent dans une province mieux ou moins nantie. À l’inverse, ceux qui s’identifient principalement à leur province sont moins enclins à soutenir la péréquation. »
Mais la perception du Québec joue aussi un rôle clé, puisque le soutien à la péréquation recule lorsqu’on estime qu’il jouit d’un statut privilégié au sein du Canada. Dans l’Ouest, on prétend de longue date que le Québec profite démesurément de la péréquation et qu’il fait obstacle à des projets de pipeline jugés essentiels à l’économie albertaine. Or, soulignent les auteurs, il est plus avantageux pour les politiciens de renforcer la perception selon laquelle le Québec et Ottawa sont responsables des problèmes économiques de leur province que de convaincre leurs électeurs de la nécessité de certaines réformes.
« En régime fédéral, certains politiciens seront toujours tentés de rejeter le blâme de leurs propres difficultés sur d’autres régions, conclut Olivier Jacques. Rien n’est plus facile que d’utiliser la péréquation comme bouc émissaire du sentiment d’injustice économique et d’aliénation de l’Ouest. On peut toutefois supposer que l’amélioration du programme raffermirait le sentiment d’unité nationale dans l’ensemble des provinces, tout évitant la tenue de référendums inutiles. »
Renseignements : Cléa Desjardins — Tél. : 514 245-2139 — cdesjardins@irpp.org
